La Política pública de educación en Colombia. Una deuda sin saldar. César Sánchez – julio/19

Análisis de César Enrique Sánchez Jaramillo, en https://fundesuperior.org

PRIMERA PARTE

En Colombia la educación está consagrada en el Artículo 67 de la Constitución Política como un “derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”. Los dos subrayados, que son nuestros, darán lugar a dos enfoques diametralmente opuestos de abordar el problema educativo, como veremos.

El Artículo 44 de la misma Norma se refiere a la educación como uno de los derechos fundamentales de los niños y el Artículo 9 de la ley 115 determinó que tal derecho se regularía mediante ley estatutaria. Un cuarto de siglo después estamos esperando ese marco regulatorio, cuya posibilidad de realización tiene su fundamento constitucional en el Artículo 152 el cual prescribe que el Congreso de la República mediante leyes estatutarias regula, entre otras materias, los “derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”, entre los cuales se incluye el derecho fundamental a la educación.

Abel Rodríguez (2015)[2], señala que, además de la ley estatutaria para reglamentar el derecho a la educación, hay otras regulaciones pendientes: las libertades de aprendizaje cátedra e investigación; la prevalencia de los derechos de los niños, la obligatoriedad y gratuidad de la educación; la erradicación del analfabetismo, la atención educativa a personas con limitaciones; el derecho de los adolescentes a una formación integral y a la participación; el acceso educativo de los campesinos; la educación del deporte y la recreación, así como el fomento de prácticas democráticas y participación ciudadana.

¿Cuáles son las consecuencias de la falta de desarrollo normativo de estos preceptos constitucionales y legales como bases de una política pública educativa, en la posibilidad del cumplimiento efectivo del derecho a la educación y los correspondientes impactos positivos que tendría en la sociedad en materia de desarrollo humano y equidad?

Lo que ha ocurrido es que, del Artículo 67 constitucional, los diferentes gobiernos han atendido sólo parcialmente uno de los vértices del derecho a la educación: la cobertura, y han dejado de lado la inclusión y la calidad pues se han enfocado en   regular la educación como un servicio “con base en la eficiencia, racionalización y regularización y no como un derecho” (Rodríguez, citado).

Sobre política y políticas

Nos proponemos en este aparte establecer la relación entre política, políticas, gobernabilidad y gobernanza, a la luz de una base normativa que pueda materializarse en una Ley Estatutaria para garantizar el derecho a la educación.

La política en singular, como objeto de la Ciencia Política, se refiere a las relaciones de poder y al propio ejercicio del poder. Las políticas, en plural, se entienden como lineamientos para la acción y dan lugar a otro campo de estudio: la Ciencia de las políticas. Las políticas públicas pueden ser entendidas de diversas maneras de acuerdo con la perspectiva teórica desde la cual se aborden. Es diferente su connotación si se analizan desde la Teoría tradicional del estado, la Teoría contemporánea del Estado o la Teoría de políticas públicas.

En el primer caso, desde la Teoría tradicional del Estado, que plantea el control de poder político, el territorio y la población, (es decir, la política en singular) por parte de los gobiernos como intérpretes del Estado; se podría afirmar que las normas y actos administrativos promulgados por los mandatarios, por sí mismos, constituirían la política educativa.

Pero si acudimos a la Teoría contemporánea del Estado, se amplía el radio de participación y decisión, pues este enfoque se refiere a las relaciones Estado-Sociedad y la legitimidad de las políticas que se deriva ya no sólo del ejercicio del poder sino de la participación de la ciudadanía.

En esta misma dirección hay lugar para plantear que la Teoría tradicional se apoya en la Gobernabilidad o capacidad de maniobra y respuesta del Estado a las demandas sociales y la Teoría contemporánea en la Gobernanza que alude a la interacción y cooperación horizontal entre el sector público, el sector privado y los actores sociales en la búsqueda de acuerdos societales. En esta línea, puede inferirse que la Teoría de políticas públicas en cuanto a interacción de los diferentes actores en el proceso de confección de las políticas, derivaría de este último enfoque.

El contexto actual, caracterizado por fenómenos como la globalización, la complejidad, el avance científico-tecnológico, el debilitamiento de los grandes relatos (de los “ismos”) el descentramiento de la política y el debilitamiento del Estado, que ha cedido su espacio decisorio a las grandes corporaciones, fueron detonantes para abrir espacio a otros actores diferentes de los gobiernos no sólo en la definición de cursos de acción (políticas) sino también en el ejercicio del poder.

En estos ámbitos, las políticas públicas son una expresión de fuerzas e intereses en disputa entre los diferentes actores políticos que da lugar a escenarios de negociación. Rescatan el carácter público que tenía la política en la Grecia de Pericles en cuanto a la participación de los individuos y sus organizaciones representativas en los asuntos de interés general que les afectan directamente y la emancipan del exclusivo fuero del gobernante en ejercicio del poder, como lo describía Maquiavelo.

En consideración a que la política pública es aquella que determina los lineamientos de la acción, con base en un conocimiento racional de la realidad y la participación democrática de los interesados, el direccionamiento estratégico de los programas, políticas, proyectos y toma de decisiones de la educación superior, deberán enmarcarse en esta concepción, construida con una visión de largo plazo[3]. Esto se puede predicar de todos los niveles educativos.

Las políticas públicas y los desafíos inaplazables de la educación

Las políticas públicas en educación son una forma de materialización de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, un campo heterogéneo constituido por sectores con intereses y necesidades diferentes como ocurre con el gremio magisterial, el movimiento estudiantil, el sector empresarial, organizaciones sociales y las instituciones del Estado.

Dado que las grandes transformaciones sociales y en particular en la educación son fruto de negociaciones y consensos de amplia base participativa, es necesario resaltar el carácter público de la política: es decir, la intervención de actores diferentes al gubernamental en las políticas (sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, sector empresarial, iglesias, asambleas vecinales, etc). Este ámbito público es el campo en el que los ciudadanos individuales, por sí mismos o por los voceros de sus organizaciones, hacen política y hacen las políticas.

Sobre la Pseudoparticipación

La participación de los interesados en la definición y construcción de la política es la fuente de su legitimación y, justamente desde el enfoque de legitimación, se supone que:

“las políticas públicas son parte de la institucionalidad y se entiende a las mismas como acuerdos resultantes de una particular relación de poder… En el proceso de formación de las políticas públicas participan muy diversos actores políticos y sociales. En la práctica es frecuente que las políticas gubernamentales no sean públicas en tanto no se adoptan a la luz pública o en tanto se reducen a acomodar ciertos intereses particulares”.[4]

Se puede aventurar la hipótesis de que uno de los mecanismos de defensa de la política para garantizar que las políticas privilegien a los interesas del poder es utilizar la participación como mecanismo de legitimación de la política, pero no hay un sincero compromiso con la construcción democrática de los lineamientos de acción que se materialicen en políticas públicas.

El estudio Hacia la construcción de una política pública sobre la formación de Maestros, ejercicio participativo a instancia de las facultades de educación agremiadas en Ascofade, que propuso las metodologías de Policy Cycle y enfoque deliberativo para la formulación de la política, llama la atención sobre un riesgo subyacente de usar éste último: “pone en riesgo la toma de decisión democrática y compartida máxime si se usa para legitimar decisiones que se toman posteriormente, respaldándose en la idea de que los actores llamados participaron en su definición”, o, como lo dice un estudio sobre ciclos formativos del IDEP de la inveterada costumbre de “ustedes participan y yo decido”. En otras palabras: con nuestra firma en las planillas de asistencia a los eventos, terminamos legitimando un libreto previamente establecido.

SEGUNDA PARTE

En la primera parte de este artículo La Política pública de educación en Colombia. Una deuda sin saldar, se describe, desde un marco normativo que se vertebra desde la Constitución y la Ley General de Educación y desde un marco conceptual que plantea los enfoques de Teoría tradicional del Estado  y el enfoque de Teoría Contemporánea del Estado, que en Colombia no se ha construido una genuina política pública, que implicaría la acción participativa de representantes de los diferentes sectores de la sociedad para establecer los lineamientos y un horizonte en el cual todos nos sintamos comprometidos en la búsqueda de un país más civilista, equitativo y con un relato común que nos integre en nuestra rica diversidad.

Ahora vamos a desarrollar la parte propositiva de cómo se podría lograr la construcción social de la política pública educativa para alcanzar esta visión compartida a partir de instrumentos legales, metodologías y otros dispositivos. También vamos a abordar una dimensión específica y medular de la política pública en campo educativo, como es la política de formación de docentes.

Propuesta de articulación con instrumentos e iniciativas de política pública a partir de un acuerdo general

Manifiesta Aguilar (arriba citado): “En México cuando se habla de políticas públicas hemos recurrido a gobernar por leyes y gobernar por planes”. El autor piensa que, si bien leyes y los planes tienen una trascendencia considerable, generar leyes no es lo mismo que generar políticas, si la repartición de justicia es cuestionable; y que “los planes, por sí mismos, no solucionan los problemas y son camisa de fuerza que hacen a los políticos indiferentes a los cambios propios de las dinámicas sociales”.

Pero los planes y las leyes nos son buenas ni malas en sí, en tanto instrumentos cuya aplicación cualitativa depende de la voluntad humana. En Colombia el mejor ejemplo es la Ley General de Educación, que puede considerarse un triunfo de la participación social encarnada en el Movimiento Pedagógico y resultado de sus luchas, y dotó de orientación a la educación mediante principios, fines y objetivos, fortaleció la dimensión formativa sobre la académica, visibilizó el derecho a la educación y propuso la autonomía escolar, la participación democrática en los gobiernos escolares y los sistemas de aseguramiento de la calidad, todo lo cual ha tenido importantes efectos prácticos.

Pero también quedaron muchas deudas, aún no saldadas, como el poco impacto en el ejercicio de la autonomía, los pobres resultados en la construcción de ciudadanía, la falta de reglamentación del derecho a la educación y la poca incidencia de los planes decenales de educación por no ser mandatorios sino indicativos (Rodríguez, citado). Pero estos resultados no son deficiencias de la Ley ni del movimiento que la creó, sino de la falta de voluntad política de los sucesivos gobiernos posteriores a su promulgación.

Esto lo que demuestra es que el impacto de herramientas instrumentales de política como las leyes y los planes, depende de la gestión que se haga con ellos y es su aplicación lo que determina su alcance e impacto. Por eso se hace necesario en Colombia una genuina convocatoria para lograr acuerdos fundamentales en la política pública colombiana, que responda a los interrogantes:

  • ¿Hasta dónde llega el derecho de la educación en la trayectoria educativa y cuáles serían los mecanismos para hacerlo efectivo?
  • ¿Cómo se puede articular el sistema educativo en todos sus niveles para que responda a las demandas sociales de equidad y a los grandes problemas del entorno que reclaman urgentes soluciones?

Como ya se dijo en la primera entrega, la Ley general de Educación o Ley 115 en su artículo 9º, plantea que se debe desarrollar una ley estatutaria para garantizar el derecho a la educación y, sí se toman en cuenta las recomendaciones del CESU en el Acuerdo por lo Superior 2034, esta Ley estatutaria debería incluir el nivel superior de la educación:

“Por su carácter, una Ley de tipo Estatutario debe fundamentarse en el ejercicio de un derecho fundamental. Sin desconocer estos marcos, en la mesa se presentó esta propuesta considerando que podría ser esta una muy importante oportunidad para definir los alcances del derecho a la educación y en especial a la educación superior, y a partir de esta conceptualización definir los principios que la orientan y definen y establecen las características de la misma y las implicaciones de reconocer la autonomía con la responsabilidad que éste reconocimiento conlleva[5]”.

El Plan Nacional decenal de Educación 2016-2026, un instrumento fundamental de la política pública educativa

Además de generar genuinos espacios de participación para la construcción de la base normativa que requiere la sociedad colombiana, y materializarla en una Ley Estatutaria, deben aprovecharse los instrumentos creados por ley para facilitar este proceso. Por este motivo, la construcción de la política pública se debe articular con el Plan Nacional Decenal de Educación 2016-2026 PNDE que, en sus 10 desafíos, recoge deudas pendientes con la sociedad en materia educativa desde la promulgación de la Ley General de Educación y son prioridades impostergables.

Estos desafíos se relacionan a continuación:

Desafíos de la Educación en Colombia a 2026

  • Primero: Regular y precisar el alcance del derecho a la educación
  • Segundo: La construcción de un sistema educativo articulado, participativo, descentralizado y con mecanismos eficaces de concertación
  • Tercero: El establecimiento de lineamientos curriculares generales, pertinentes y flexibles.
  • Cuarto: La construcción de una política pública para la formación de educadores.
  • Quinto: Impulsar una educación que transforme el paradigma que ha dominado la educación hasta el momento.
  • Sexto: Impulsar el uso pertinente, pedagógico y generalizado de las nuevas y diversas tecnologías para apoyar la enseñanza, la construcción de conocimiento, el aprendizaje, la investigación y la innovación, fortaleciendo el desarrollo para la vida.
  • Séptimo: Construir una sociedad en paz sobre una base de equidad, inclusión, respeto a la ética y equidad de género.
  • Octavo: Dar prioridad al desarrollo de la población rural a partir de la educación.
  • Noveno: La importancia otorgada por el Estado a la educación se medirá por la participación del gasto educativo en el PIB y en el gasto del gobierno, en todos sus niveles administrativos.
  • Décimo: Fomentar la investigación que lleve a la generación de conocimiento en todos los niveles de la educación.

Un ejemplo de movilización para promover la construcción participativa de la política pública, en contravía de los intereses de la “política” ha sido la construcción de amplia base participativa en todo el ámbito nacional a través de su Comisión Gestora y una Comisión Regional que se ha podido consolidar como una plataforma de participación a través de sus foros regionales y nacional, apoyados en una plataforma tecnológica.

Otro ejemplo reciente es la gestión adelantada por la Comisión Gestora del PNDE[6], con el apoyo de varios congresistas, para que el Plan Nacional Decenal de Educación fuera incluido en el Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, aunque los desafíos del PNDE, como se dijo, son prioridades impostergables del país, el Gobierno Nacional no los incluyó en las Bases para el Plan Nacional de Desarrollo PND (como lo ordena el artículo 72 de la Ley 115) ni en el proyecto de articulado de la ley correspondiente.

El trabajo adelantado entre la Comisión Gestora del PNDE y miembros del legislativo dio a luz el Artículo 192 del Plan Nacional de Desarrollo que prescribe:

“ARTÍCULO 192°. ARMONIZACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO CON EL PLAN NACIONAL DECENAL DE EDUCACIÓN 2016-2026. En cumplimiento de lo ordenado por la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994), la política educativa del Gobierno nacional contenida en el presente Plan Nacional de Desarrollo deberá armonizarse con los propósitos y lineamientos del Plan Nacional Decenal de Educación 2016-2026. Con el fin de fortalecer la planeación educativa en las regiones, los departamentos, distritos y municipios articularán y armonizarán sus Planes de Desarrollo en materia educativa con lo dispuesto en el Plan Decenal de Educación 2016-2026 y en el Plan Nacional de Desarrollo”.

Esto significa que tanto los gobiernos regionales como la sociedad civil disponen en la actualidad de un instrumento de gestión y articulación social y política en todo el ámbito nacional que puede funcionar como una infraestructura de apoyo para la tan necesaria y deseada construcción participativa de la política pública en educación. Es decir, contamos ahora con una herramienta que facilite la gobernabilidad y la gobernanza.

Política pública de educación y formación de maestros, construida con maestros

Otra de las cuentas educativas con saldo en rojo es el desarrollo docente como la piedra angular de la calidad educativa, la cual requiere una muy bien estructurada estrategia que recoja la experiencia y antecedentes reflejados en iniciativas encaminadas a la construcción de la política pública de formación de formadores, y se materialice en un Sistema Nacional de Formación Docente.

Entre estos antecedentes se construye un estado del arte del cual algunos de los principales aportes son:

  • VASCO, Carlos et all (2007). Base para una política de formación de educadores. Instituto de Educación y Pedagogía de la Universidad del Valle.
  • Universidad Nacional/MEN (2008). Políticas y sistema colombiano de formación y desarrollo profesional docente.
  • Ministerio de Educación Nacional (2013). Sistema colombiano de formación de educadores y lineamientos de política. Bogotá: Imprenta Nacional.
  • PLAN NACIONAL DECENAL DE EDUCACIÓN –PNDE- (2018). Cuarto Desafío: Construcción de una política pública para la formación de educadores. En: Cuaderno Académico de la Comisión Gestora Del PNDE No. 1. Bogotá. Resultado del Foro Nacional transmitido por RENATA.
  • SÁNCHEZ, César. (2018) Construcción de una política pública para la formación de educadores. En: Revista Rutas de Formación No. 7. Bogotá: Escuela de Instructores del SENA.

A continuación, se relacionan algunos de los elementos que podría tener una política o sistema de formación de docentes, y son una síntesis de los mencionados estudios y documentos fruto de investigaciones y eventos con participación de directivos docentes, docentes y facultades de educación agremiadas en ASCOFADE, así como de foros nacionales desarrollados en el ámbito del PNDE.

Temas de la política y sistema de formación de docentes

El contenido de una política de formación de formadores puede incluir:

  • Ideales de sociedad y país sustentados en una educación transformadora
  • La identidad del maestro. Respuesta a decisiones gubernamentales que prácticamente suprimieron la pedagogía como fundamento de la profesión docente y lleva a plantear la dicotomía maestro funcionario vs. Intelectual; la pedagogía vs la disciplina; el estatuto antiguo, vs. el nuevo; lo público vs lo privado.
  • Reconocimiento del maestro como sujeto político reflexivo crítico e intelectual, frente a un ataque sistemático que pretende estigmatizar al maestro y poner a la sociedad en su contra.
  • Investigación. Los maestros se entienden como intelectuales que reflexionan sobre su práctica, sistematizan sus experiencias y producen conocimiento pedagógico.
  • Equilibrio entre formación disciplinar, científica, pedagógica, didáctica y política
  • Profesionales de la docencia que ejercen su acción transformadora sobre sus estudiantes, instituciones y comunidades para la solución de problemas concretos.
  • Formación Humana. Es un componente fundamental de la formación integral del docente que complementa su formación pedagógica y disciplinar.
  • Trabajar en contexto. El docente debe atender a las particularidades geográficas, culturales, económicas y sociales que se adecúen a la realidad multiversa de nuestro territorio.
  • Estructurar un Sistema de formación de docentes articulado a otros sistemas y subsistemas (educación, ciencia, tecnología)
  • Actores del proceso de formación: las facultades, las normales, los comités territoriales y otros agentes.
  • Continuidad de la formación y la necesidad de delimitar propósitos y contenidos
  • Referentes de una política de formación de maestros en la escuela y en el territorio
  • Alcances de la formación a partir de una concepción compartida de maestro y de necesidades de formación identificadas en la práctica pedagógica.
  • Reconocimiento de las prácticas docentes como componente esencial de la formación del maestro
  • Promover y apoyar las asociaciones profesionales de docentes por áreas del conocimiento
  • Una plataforma de formación continuada o permanente de los docentes
  • Crear los Institutos Superiores de Pedagogía
  • Construir sobre experiencias efectivas como Maestros formando Maestros y Todos a Aprender que deben volverse parte integral de la política pública.

Conclusión: hacia la construcción de una “Policy Factory”

Algunas de las lecciones aprendidas en este recorrido reflexivo sobre la naturaleza y gestión de las políticas públicas en educación, aportan algunos elementos para proponer una metodología de construcción de políticas públicas que hemos llamado “Fábrica de Políticas Públicas”:

  1. Lo primero que requiere nuestra factoría es una visión compartida. Esto supone abandonar la forma bisoña y cortoplacista con la cual suelen construir los mandatarios supuestos derroteros de largo plazo como “Visión 2019” o “Colombia la más educada 2025”, que, por falta de participación genuina y compromiso ciudadano, se agotan en los gobiernos que las proponen.
  2. Emplear metodologías propias de la Ciencia de las Políticas como policy studies (estudios de políticas) y el policy analysis (análisis de políticas) propuestas por Harold Laswell (citado por Aguilar, 2009) quien plantea que se requieren habilidades profesionales para “el conocimiento DEL proceso de decisión y habilidades científicas para el conocimiento EN el proceso de decisión”. Esto alude a la participación cualificada de expertos en el campo educativo. También otras herramientas metodológicas propias mencionadas como Policy Cycle y Enfoque Deliberativo, que permite una amplia participación y un proceso de decantación en la construcción tanto de las políticas mismas como de las propuestas para operacionalizarlas.
  3. Acudir a “visiones” o sueños de largo plazo que han convocado a los colombianos , que aún son vigentes, convocan y gozan de prestigio, como las recomendaciones de la Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo recogidas en el documento “Colombia al filo de la oportunidad” (1994).
  4. Apoyarse en infraestructuras disponibles como la Red de ONGS, las redes regionales del Plan Nacional Decenal de Educación, las asociaciones de instituciones educativas o gremios profesionales, las seccionales de Empresarios por la Educación, y las secretarías de educación entre otras, para lograr amplias convocatoria y participación.
  5. Establecer una metodología que incluya evaluación de indicadores de incidencia para garantizar una participación legítima y efectiva.
  6. Garantizar la participación de representantes de todos los sectores interesados y todos los tipos de instituciones y abandonar la visión vertical y paternalista, que impide que nos reconozcamos y respetemos como actores diferentes, pero con igualdad de derecho a la participación en los asuntos públicos que nos interesan y nos afectan.

[1] Coordinador colegiado de la Comisión Gestora del Plan Nacional Decenal de Educación 2016-2026. Director Ejecutivo de Fundesuperior y Director de la Revista Cuadernos de Educación Superior.

[2] RODRÍGUEZ, Abel (2015) 20 años de la Ley General de Educación. Resultados y posibilidades. Bogotá: Magisterio/Espiral.

[3] Henao Willes, Myriam (1999). Políticas Públicas y Educación Superior. Congreso Nacional de Educación Superior, Barranquilla.

[4]  Henao Willes, Myriam (2011). La educación superior: ¿un servicio público? Razón pública (web).

[5] Documento de la Mesa Temática Política Pública y Sistema de Educación Superior para el acuerdo por lo Superior 2034. Diálogo Nacional hacia la construcción de una Política Pública de Educación Superior. “Política pública y sistema de educación superior en Colombia”.

[6] La Comisión Gestora del PNDE es un órgano de la sociedad civil conformado por organizaciones de universidades y otras instituciones educativas; gremios educativos, de empresarios y se articula en el ámbito nacional mediante las secretarías de educación y los actores vinculados a los diferentes desafíos en todas las regiones del país.