Este artículo es una síntesis de la ponencia del profesor de Economía ed la U. de Antioquia, Ramón Javier Mesa Callejas, titulada “Impacto financiero de los recursos adicionales brindados por el Gobierno Nacional a las Universidades del SUE en 2019 – 2020”, presentada en el IX Encuentro de Gestión Universitaria realizado en Bucaramanga entre el 20 y 22 de octubre de 2021. Fue elaborada con los aportes y comentarios de Natalia Mesa Cardona, Juan Sebastián Puerta Ocampo y Jair Albeiro Osorio Agudelo.
Desde 2018, los asuntos relacionados con la educación superior pública han adquirido una importancia estratégica en el discurso económico, social y político en el país. Las movilizaciones de los estamentos universitarios, padres de familia y comunidad en general, lideradas por las plataformas estudiantiles y profesorales, reivindicando problemáticas estructurales que enfrentaban las IES, dieron fruto en diciembre de ese año a un importante acuerdo con el Gobierno Nacional. Estos problemas en su mayoría son el resultado del desfinanciamiento acumulado que arrastran las universidades pertenecientes al Sistema Universitario Estatal-SUE- y las Instituciones Técnicas y Tecnológicas Universitarias –ITTU- a causa del descalce financiero (brecha de iliquidez que se genera cuando los gastos crecen por encima de los ingresos) derivado de la Ley 30 de 1992.
Descalce financiero: el antes y después con los recursos adicionales
Este desbalance se da porque durante lo corrido de este siglo y hasta 2018, la regla de indexación que actualiza la base presupuestal del SUE creció por debajo del ritmo de crecimiento de los gastos e inversiones de las universidades. Consecuencia de lo anterior, se acumuló un desfinanciamiento estructural denominado por el SUE como necesidades presupuestales del sector o brechas de calidad que, al corte de diciembre de 2018, ascendían a $17,2 billones, de los cuales, $2,5 billones eran para funcionamiento y $14,7 billones para inversión (SUE, 2021. Sostenibilidad y Financiación de las Universidades Públicas en Colombia, pp 80, tabla 38). Estas brechas, en la práctica, están representadas en los esfuerzos que cada año realizan las universidades con sus recursos propios para atender el funcionamiento que no alcanza con los aportes de Ley, los cuales tienen que ver con los gastos de nóminas por la vía del Decreto 1279 del 2002, gastos generales e inversiones en formación doctoral de los profesores, bilingüismo, infraestructura, bienestar, TIC, regionalización, entre otros rubros importantes que se requieren para cubrir, además de la formación de los estudiantes, la ampliación de la cobertura y la calidad de las IES, responsabilidades directas que debe asumir el Estado.
Para frenar esta crisis derivada del desfinanciamiento histórico de la Ley 30 de 1992, el 14 de diciembre de 2018 se firmó un acuerdo con 18 puntos, cuya vigencia comprende el período del Presidente Iván Duque 2019-2022. Uno de los puntos centrales, plasmado además en el artículo 183 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022), fue la modificación de manera transitoria del artículo 86 de la Ley 30 de 1992, que incluyó los recursos adicionales a la base presupuestal los cuales, en promedio, para estos cuatro años, alcanzarían el 4,16% por encima del IPC causado y proyectado en este período. Desagregando por año, el porcentaje adicional al IPC correspondió en: 2019 el 3,5%, 2020 el 4%, 2021 el 4,5% y 2022 el 4,65%. Es importante resaltar que, a partir de 2023, se regresa a la regla de indexación original de la Ley 30 de 1992, de no concretarse en esta vigencia, otro de los puntos acordados que es la reforma a los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992.
En general, sumado el monto total esperado de los recursos adicionales del acuerdo incluyendo los recursos del Sistema General de Regalías, al cierre de 2022 se proyecta que las IES recibirían cerca de $4,6 billones de pesos. A la fecha, con información del MEN, sin contar recursos del Sistema General de Regalías, en los tres primeros años del acuerdo (2019-2021), se han girado recursos directos a las universidades del SUE que alcanzan los $2 billones en los rubros de: fortalecimiento a la base presupuestal $0,780 billones, planes de fomento a la calidad, $0,550 billones, saneamiento de pasivos $0,500 billones y excedentes de cooperativas $0,124 billones.
Impacto de los recursos adicionales
Este esfuerzo fiscal hasta ahora ha sido importante en varios frentes. A nivel financiero, utilizando los reportes que realizan las Universidades del SUE en el Consolidador de Hacienda e Información Pública (CHIP) de la Contaduría General de la Nación al 31 de diciembre de 2019 y 2020, es posible demostrar que los recursos adicionales directos han apalancado las necesidades de caja de las universidades, su principal problema financiero, especialmente en 2020, donde las rentas propias de las Instituciones fueron duramente golpeadas por efectos de la crisis de la pandemia del Covid-19.
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| Tal como se reseña en el trabajo de Ulloa, Rodríguez y Ceballos (2021), esta crisis iniciada en el segundo trimestre de 2020, ocasionó una caída en los ingresos operacionales de las 32 universidades públicas del 38,6%, representado principalmente en una reducción en los ingresos por venta de servicios y por venta de servicios educativos (Cisde, 2021. Crisis económica del COVID-19 en Colombia y estructura de ingresos de las universidades públicas). En atención a lo anterior, los recursos adicionales en los dos primeros años mejoraron levemente la denominada razón corriente corregida, definida como la razón entre el saldo del efectivo y el saldo de los pasivos de corto plazo, la cual pasó de 0,46 en 2018 a 0,74 en 2019 y a 1,09 en 2020 (Gráfico 1) |
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Esto indica para 2020 que, por cada peso que las universidades debían, disponían de 1,09 pesos de caja para atender obligaciones de corto plazo como son el pago de cuentas por pagar y acreencias laborales, es decir, prácticamente todos los recursos líquidos con que disponen las universidades públicas se gastan en capital de trabajo. Comparando este resultado con una muestra de 6 universidades privadas (Externado de Colombia, Javeriana, Pontificia Bolivariana, Andes, Medellín y EAFIT), cuya razón corriente corregida para 2020 promedio se ubicó en 2,27, se evidencia la baja capacidad de pago con que cuentan las universidades públicas.
Siguiendo con este indicador, su desempeño sin los recursos adicionales hubiese mostrado un deterioro importante para 2019 y 2020 del orden de 0,63 y 0,89, respectivamente (Gráfico 1). Estas cifras revelan las dificultades financieras de las universidades públicas en el corto plazo para atender sus compromisos de funcionamiento con la liquidez generada en estos años, dado que, por cada peso que las universidades debían, sólo disponían de 0,63 y 0,89 pesos de caja para atender dichos compromisos, sin la posibilidad de poder financiar inversiones de mediano plazo, y teniendo que recurrir a apalancamiento externo.
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| Otros indicadores que presentaron mejoría en los dos primeros años fueron los márgenes de rentabilidad. En efecto, el margen operacional, que muestra la rentabilidad del objeto misional de las Universidades (docencia, investigación y extensión) y representa lo que queda disponible de los ingresos operacionales para atender el servicio de la deuda y la reposición y ampliación de activos, pasó de 5,1% en 2018 a 7,2% en 2020 (Gráfico 2). Esto implica que, para el año anterior, la utilidad operacional de las Universidades del SUE representó el 7,2% de sus ingresos operacionales, mientras sin los recursos adicionales, los resultados hubiesen sido -0,7% y 1,5% para 2019 y 2020 respectivamente (Gráfico 2). | |
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Es probable que este desempeño esté reflejando dos asuntos importantes en la gestión financiera reciente de las universidades, la primera es que los recursos adicionales compensaron la fuerte caída de las rentas propias en 2020 y la segunda, la contención de los gastos por las medidas de cierre, aislamiento y trabajo remoto que disminuyeron los gastos generales, pese a los nuevos compromisos que generó la atención del Covid-19 en las universidades.
| Al considerar el margen neto, otro indicador importante de la rentabilidad que mide la capacidad de las universidades para convertir en utilidades los ingresos que reciben, las cuales se reinvierten dentro de la misma institución, el resultado con respecto a 2018 de 10,6%, prácticamente se mantuvo en 2020 con los recursos adicionales al ubicarse en 10,45% (Gráfico 3). No obstante, en un escenario sin recursos adicionales, los niveles para 2019 y 2020 hubiesen sido mucho más bajos, alcanzando niveles de 3,1% y 5%, respectivamente (Gráfico 3). |
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Pasando al frente misional, teniendo en cuenta algunas de las cifras del plan de seguimiento que viene realizando el MEN a los recursos adicionales, se evidencia importantes inversiones de las IES en proyectos asociados con: infraestructura, bienestar, investigación, formación docente, regionalización, entre otros. Para destacar, de los recursos invertidos en planes de fomento a la calidad, los cerca de $0,328 billones han servido para cofinanciar entre 2019-2020, alrededor de 700 proyectos que han emprendido las IES, de los cuales, el 50% han atendido demandas por infraestructura, el 20% programas de bienestar y el 13% proyectos relacionados con investigación. En la mayoría de las IES, como consecuencia de la emergencia sanitaria, fue necesario la reorientación de estos recursos hacía actividades que pudieran atender las necesidades surgidas por la pandemia, especialmente, programas y proyectos para evitar la deserción estudiantil y mantener la oferta educativa bajo las nuevas circunstancias del trabajo remoto.
A manera de síntesis
El impacto de los recursos adicionales sin duda ha sido importante para reducir el desfinanciamiento histórico o brechas de calidad representadas en las necesidades presupuestales de las universidades del SUE. A nivel financiero, los $4,6 billones que se recibirán al cierre de 2022 por todo el periodo de vigencia del Gobierno del actual presidente Iván Duque, servirán para anclar el desfinanciamiento histórico en una cifra cerca a los $12,6 billones, si consideramos que los $4,6 billones van a restar a los $17,2 billones que se tenían al corte de diciembre de 2018. Esto significa que la crisis de financiamiento en las IES no se ha superado, pese a la llegada de estos recursos, máxime si se tienen en cuenta que al igual que las instituciones universitarias privadas, todas están atravesando por un periodo de elevada incertidumbre derivada de los impactos de la pandemia del Covid-19 en todas sus extensiones. Es claro que aún no se dimensionan los verdaderos costos en todos los frentes del retorno a las aulas por parte de los estudiantes, en el momento, estos costos los están asumiendo las IES con sus recursos propios acrecentando las dificultades financieras.
En este sentido, a un año de finalizar el acuerdo de diciembre de 2018, se reafirma la importancia de lograr el cumplimiento del punto relacionado con la reforma a los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 que permita garantizar la sostenibilidad financiera de las IES y con ello, seguir en la ruta de reducir la deuda histórica que tiene dicha Ley con la educación superior pública en el país y financiar los costos del retorno. Lo anterior se confirma por el impacto positivo de los recursos adicionales en los dos primeros años del acuerdo, reflejados en el buen desempeño de algunos indicadores de gestión financiera, que permitieron contener la fuerte caída de las rentas propias de las universidades en 2020 y les facilito maniobrar para atender y llevar a cabo un manejo eficiente de los gastos de funcionamiento en tiempos de crisis. Pese a esto, el comportamiento de la razón corriente corregida, si bien mejoró levemente, sigue evidenciando las dificultades estructurales de liquidez que arrastran las instituciones en la medida que los recursos de Ley son insuficientes para cubrir, además de los compromisos de funcionamiento, inversiones de largo plazo que aumenten la capacidad de las universidades para crecer en sus objetivos misionales.
En resumen, las preocupaciones por la sostenibilidad financiera de las universidades y las instituciones técnicas y tecnológicas públicas del país, siguen latentes, especialmente a partir de 2023, donde no se contará con recursos adicionales, a menos que se defina una política de Estado integral que le garantice a las IES su adecuado funcionamiento en función de atender la cobertura, ampliar la oferta académica y elevar la calidad.
