Inseguridad e inestabilidad en el sistema de educación superior colombiano

Son permanentes y muchos los sobresaltos de la Educación Superior colombiana en los primeros meses del gobierno del Presidente Santos en su segundo mandato. El propósito para que la Educación se convierta en el eje estratégico para los próximos cuatros años parece estar más cerca de la ilusión que de la realidad, en virtud a la crisis internacional que ha generado la crisis del petróleo y los importantes recortes que se han anunciado en la inversión y el funcionamiento dentro del presupuesto nacional para los próximos años y que se reflejan en el Plan Nacional de Desarrollo que se discute en el Congreso.

Si bien, la llegada de la Ministra Gina Parody ha creado por lo menos un ambiente favorable, para que la educación vuelva a ser tema central  discusión, la intervención del Ministerio de Educación Nacional frente a la problemática de la Fundación Universitaria San Martín (FUSM), ha generado inconformidad y preocupación en el sistema Terciario, que si bien entiende que se requiere control con medidas que garanticen la inspección y vigilancia, estas se deben establecer en forma “planificada” con el “acatamiento” por la autonomía universitaria, principio vital que se debe respetar para este tipo de Instituciones y que es justamente lo que no ocurre en las políticas del MEN; las decisiones tomadas, resultan impositivas y a todas luces improvisadas, para situaciones que han sido permisivas y recurrentes a lo largo de los años, cuyas problemáticas son conocidas, sin una intervención adecuada y amparada en una legislación que enfrente por fuera de “coyunturas”, las muchas deficiencias de la Educación Superior.(Ver por ejemplo la crisis de la UAN-Universidad Antonio Nariño-1998).

Respecto a la calidad de la ES, las decisiones reglamentarias han sido modificadas permanentemente a lo largo de los casi 25 años que tiene de expedida la ley 30 de 1992 de Educación Superior. Los cambios más recientes han sido proferidos en el año 2014 al modificar y reorganizar el funcionamiento de la CONACES, y con el Decreto 2219 de octubre/2014 y la ley 1740 de diciembre/2014, ambas normas expedidas sobre Inspección y Vigilancia para facilitar la intervención a la FUSM; esta última ley  modificó parcialmente la Ley 30 de 1992. Estos cambios permanentes en aspectos jurídicos tan importantes del sistema de calidad y de la inspección y vigilancia, demuestran improvisación, poca claridad en la política y lo que es más grave, generan incertidumbre y dudas que le causan poca credibilidad al sistema, quedando vacíos como consecuencia de los cambios que se generan en la normatividad, lo que evidencia inestabilidad jurídica en el sistema educativo colombiano.

Diferentes estudios realizados frente a la problemática planteada en la ES o Educación Terciaria, coinciden en que la aplicación y los resultados del conjunto de normas sobre aseguramiento de la calidad y de la inspección y vigilancia en el sector, resultan insuficientes y frustrantes en el propósito de procurar un mejoramiento sustancial y definitivo del sistema; los desarrollos actuales no permiten integrar las diferentes normas, dependencias, entidades y procedimientos utilizados; existe una fragmentación y aislamiento de las entidades afines al sistema, que no permiten coherencia y definición de unas políticas estratégicas; igualmente su consolidación es incipiente, no permite ni garantiza el trabajo unificado, colaborativo e integral de todas las dependencias y entidades que tienen que ver con la calidad del servicio, la cual se debe garantizar por el Estado y debe ser el propósito de todos los actores de la Educación Superior, incluyendo sus comunidades académicas y científicas.

En este propósito, un aspecto importante a tener en cuenta, es la costumbre de los administradores en Colombia, que al promulgar Decretos (por ejemplo en materia del sistema de Salud  y del sistema Educativo Superior), no han tenido en cuenta la primacía de las normas legales, lo que excluye el ejercicio del principio democrático en Colombia. Así lo plantea el constitucionalista Manuel Fernando Quinche Ramírez cuando señala:

“…uno de los aspectos más problemáticos en el caso de los Decretos, que son la forma preponderante de participación del gobierno en el sistema normativo, radica en que su expedición excluye el ejercicio del principio democrático, en la medida en que allí solo se contiene la voluntad del Presidente de la República avalada por el Ministerio o Director de Departamento Administrativo según la materia que corresponda, con ausencia total de debate, de deliberación. Ahora bien, si se tiene en cuenta que el principio democrático es uno de los elementos fundamentales del Estado colombiano, es la ley y no el Decreto, la que tiene mayor jerarquía dentro del sistema jurídico, debiendo entonces el ejecutivo someterse a la voluntad del Congreso, que es lo que evita que nuestro modelo de Estado sea una dictadura.”(Quinche, 2009).

Sobre estos aspectos el tratadista Quinche Ramírez agrega:

“En términos concretos la manipulación consiste en usar Decretos reglamentarios, para introducir en ellos contenidos reservados a las Leyes y de esta manera obtener los siguientes resultados:

a) Eludir el debate democrático sobre materias legales y trascendentales el país, de modo tal, que el Presidente, unilateralmente, impone sus deseos o sus decisiones, sin control político alguno por parte del órgano de representación popular.

(…)C) Destruir materialmente el principio de división de poderes, al diluir las materias reservadas a la ley, que son verdaderas garantías al ciudadano, para en su lugar imponer el criterio unilateral del Presidente y establecer el ejercicio del poder a “decretazo”, como suele acontecer con las dictaduras, sean estas constitucionales o no.”

En virtud de lo anterior, otro grave cuestionamiento que exige una propuesta estructurada en desarrollo de las normas, ha sido planteado en otro documento de investigación[i], que evalúa las decisiones reglamentarias en la Educacion Superior promulgadas por el CESU, expedidas a traves de Acuerdos, el cual cuestiona que no se han teniendo en cuenta las normas de superior jerarquía, como son la leyes y la Constitución Política de Colombia; estos últimos aspectos, están relacionados con las materias reglamentarias de la calidad de la Educación Superior y específicamente sobre el Sistema Nacional de Acreditación SNA y el CNA, los cuales presentan claros elementos que configuran la elusión constitucional.

Los anteriores aspectos ratifican que la solución de los muchos y profundos problemas de la Educación Superior deben encontrar soluciones definitivas y estructurales; es importante que se evalué responsablemente el camino a seguir con carácter y valentía para evitar otros cuatro años de improvisaciones y decisiones unilaterales, que la mayoría de las veces no pasan de ser medidas intimidatorias como consecuencia de las presiones de una sociedad que exige una mayor calidad de su educación. Una de las propuestas es la creación de una Superintendencia para la Educación, que en el marco de una profunda reforma de la ley de Educación Superior (ley 30 de 1992), corrija la “colcha de retazos” en que se ha convertido el sistema Terciario de educación colombiana. La Superintendencia es una buena oportunidad para integrar un sistema, que no garantiza cobertura, eficacia y eficiencia en los requerimientos de todas las IES, sin excepción; que consolide un diálogo constructivo entre actores del sector que aproveche experiencias en las funciones sustantivas, para garantizar sistemas de calidad en la Educación Superior que den adecuadas respuestas a las necesidades locales, nacionales y globales. Son evidentes las actuales limitaciones, inconsistencias y duplicidad de funciones, que presenta el sistema de Educación Superior colombiano y especialmente, sus sistemas de C y T, y de aseguramiento de la calidad (Colciencias, Consejo Nacional de Acreditación CNA y CONACES, por ejemplo). Se requiere un Sistema de Educación Superior “inteligente”, abierto, creativo, competitivo, que propugne por el desarrollo integral del ser humano, la ética y el bienestar de la comunidad, que actúen en redes y tengan como prioridad la justicia, que sus actividades permitan integrar la ciencia, tecnología, conocimiento, formación, investigación, proyección social y servicios, con respuestas adecuadas a los requerimientos de las diferentes comunidades. De igual manera que consolide un sistema de financiación que permita ampliar la cobertura con calidad por parte del Estado.

Se ha definido que la Superintendencia tendrá como finalidad “garantizar el derecho a la educación, los fines constitucionales y legales de la educación, la autonomía universitaria, los derechos de los diferentes grupos de la comunidad académica, la calidad, eficiencia y continuidad en la prestación del servicio educativo.” Estos fines no son de poca monta y por eso se reclama una intervención de fondo en la reforma de la Educación Terciaria, que permita una decisión estructural dando trámite a la reforma universitaria que anhela Colombia, después de los múltiples ejercicios de participación y diagnostico, que se han realizado en los últimos años. La reglamentación e integración del sistema de calidad de la Educación Superior debe permitir y definir nuevos roles para algunas de sus entidades y dependencias, incluyendo la vigencia de algunas de estas instituciones, que se han quedado cortas en su papel y funciones, y en muchos casos son entes burocratizados e inferiores a las nuevas realidades de la Educación Superior;  igualmente se debe reforzar el papel de las comunidades académicas; estos aspectos que si bien en su mayoría, fueron establecidos inicialmente por la ley 30 de 1992, cumplieron un papel importante en los primeros años de las actividades del sistema, pero hoy evidencian falencias que reclaman ajustes urgentes, para adaptarlos a los nuevos retos de la sociedad del conocimiento, a los desarrollos que exige la autonomía universitaria y el equilibrio exigido con el fomento e inspección y vigilancia que le corresponde al Estado, así como a la necesidad  y a la urgencia para alcanzar un sistema de la calidad que permita una verdadera Gestión Estratégica del Conocimiento. La nueva norma debe corregir los yerros e incoherencias del sistema de calidad y debe permitir replantear muchos elementos  del sistema.

Como consecuencia de la creación y reglamentación de la nueva Superintendencia de Educación, se exige la nueva reglamentación que sustituirá la Ley 30 de 1992, que debe procurar aliviar de manera definitiva las tensiones que se presentan en el sistema de la educación superior colombiana en lo relacionado con los alcances del criterio de autonomía universitaria, el papel que le corresponde al Estado en ejercicio del fomento y de la suprema inspección y vigilancia, así como la definición de un nuevo sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior ágil y eficaz, que concilie además los muchos y diversos intereses de todos los actores del sistema, en especial las Universidades y las otras IES; igualmente debe definir qué organismos podrían tener capacidad decisoria dentro del sistema, qué entidades o dependencias tendrían carácter de asesoría y planificación y, finalmente, qué organismos o instituciones eventualmente podrían crearse o suprimirse, para que se genere un sistema eficiente, autónomo, justo y que responda  adecuadamente a la sociedad que así  lo exige.

Como lo ha señalado recientemente en su columna en el diario Espectador “Sí a una Superintendencia en educación” el nuevo Rector de la Universidad del Rosario José Manuel Restrepo, el cual reitera la fragilidad de la actual estructura del sistema de educación Superior al señalar:

..“La garantía constitucional de la autonomía universitaria está ad portas de enfrentar uno de los debates más importantes desde su conceptualización a comienzos de los noventa.”………

..“En Colombia, para el caso de la educación superior, el esquema regulatorio responde a un régimen liviano basado en la verificación de condiciones básicas de entrada al mercado (registros calificados), un esquema de incentivos a la calidad (sistema nacional de acreditación) y una estrategia de vigilancia y control basada en el concepto de autorregulación derivado de la garantía constitucional de la autonomía universitaria”..