Junio/24 Pérez Alemán (*), analista de El Observatorio, reseña los aspectos que debería evitar y mejorar la propuesta de ley estatutaria de la educación que desee radicar en la próxima legislatura el Ministerio de Educación Nacional.
Después de un agitado tránsito por la Comisión Primera del Senado, la semana anterior se archivó por falta de trámite el proyecto de Ley Estatutaria de la Educación. Dado su carácter estatutario este proyecto de iniciativa gubernamental tenía que se aprobado en la legislatura que terminaba el pasado 20 de junio.
En su paso inicial por la Cámara de Representantes el proyecto fuera aprobado y si bien se presagiaba que el paso por el Senado de la República iba a ser mucho más tormentoso, el proyecto no fue finalmente discutido en la plenaria para ser llevado a una conciliación, debido a las situaciones conocidas por todos que impidieron que se sometieran a debate las tres ponencias positivas que al final se tenían para consideración de la plenaria del Senado.
A la fecha es totalmente incierto lo que pueda pasar con esta iniciativa, pues si bien el gobierno ha anunciado que espera someter nuevamente la propuesta a discusión, los tiempos políticos no serán los más favorables para una propuesta de ley estatutaria altamente controvertida y que salió gravemente herida.
Si en verdad se pone nuevamente en el debate nacional una propuesta de este estilo es conveniente tener en cuenta algunos aspectos que resultaron cruciales en la discusión que acaba de pasar y que deberían ser manejados por los proponentes y sus partidarios de una mejor manera. En ello me voy a referir solamente a aquellos que atañen a la educación superior; hay muchos otros que incumben mucho más a otros niveles de educación.
Hay que recordar inicialmente cómo surgió este proyecto de Ley Estatutaria. Cuando el subsector de educación superior estaba esperando la presentación de un proyecto de reforma de la Ley 30 de 1992 que se había anunciado en el último tiempo, el 20 de julio del año pasado, al inaugurarse las sesiones legislativas 2023-2024, el gobierno sorprendió con la radicación de este proyecto de Ley Estatutaria para regular el derecho a la educación. Se argumentó en ese momento que la ampliación del alcance obedecía al pedido de diferentes actores consultados desde el comienzo del gobierno acerca de la necesidad de concretar en una ley el derecho fundamental a la educación. Sin embargo, las instituciones de educación superior no fueron convocadas a dichas deliberaciones y de ahí su sorpresa con la radicación de esta iniciativa gubernamental. Más aún, al momento de radicar el proyecto de ley no se puso a consideración del sector ni de la opinión pública la exposición de motivos correspondiente, que permitiera debatir acerca de su justificación. Dicha exposición de motivos fue construida muy rápidamente a continuación de la radicación por parte del Ministerio de Educación Nacional, pues era evidente que se estaba incumpliendo con el requisito de sustentar debidamente las razones del proyecto de ley.
Ahora que el Ministerio de Educación Nacional manifiesta que insistirá en su presentación y que propenderá por la búsqueda de consensos, convendría que se convoque de manera amplia a los actores de subsector de la educación superior – tanto de las instituciones estatales como privadas –, pero además a otros como representantes de los gremios, de los sectores productivos, de las empresas, de los empleadores, a fin de que sea realmente el producto de consensos, de una construcción colectiva y de cara al país, y no de manera selectiva o cuando el gobierno lo necesite, como pasó en el último año. Lo que no debería ocurrir es que se convoque a las instituciones de educación superior de forma discriminatoria, como ocurrió el año pasado, cuando en algún momento se invitó a las instituciones estatales, mas no a las privadas. No se trata de otra cosa que de honrar verdaderamente lo que significan el diálogo y los acuerdos en un asunto que, por supuesto, concita el interés de todos, no solamente del gobierno y de lo público.
Lo que se adopte como Ley Estatutaria debe realmente corresponder a dicha naturaleza. Muchos advirtieron, incluso desde el momento mismo de la radicación, que este proyecto de ley iba mucho más allá de una ley estatutaria y que muchos de sus planteamientos eran del alcance de leyes ordinarias y señalaron el riesgo de que por esas circunstancias el proyecto de ley aprobado no pasara el examen constitucional previo. El mismo gobierno reconoció al final que en su deseo de abarcar la mayor cantidad posible de dimensiones del derecho fundamental a la educación, se había incluido una excesiva normativa, que debería plasmarse a través de desarrollos posteriores de reglamentación de la Ley Estatutaria. A pesar de que en su paso por la Cámara y el Senado se eliminaron algunos de esos asuntos particulares, las últimas ponencias en la Comisión Primera del Senado contenían aún muchas especificidades propias de leyes ordinarias. Depurar el proyecto de ley y limitarlo a aquello que le es sustancial a una ley estatutaria debería ser tarea de una trabajo crítico y analítico por parte de los proponentes y de los legisladores.
Este proyecto de Ley Estatutaria buscaba además consolidar una jurisprudencia amplia acerca del derecho fundamental a la educación como una manifestación de derechos económicos, sociales y culturales de primera generación. Es decir, el proyecto de Ley Estatutaria recababa sobre desarrollos previos y la pregunta era si había necesidad entonces de ese proyecto. Pero además, en el caso de la educación superior no debe perderse de vista que ésta tiene el doble carácter de derecho y de servicio público con una función social tal como se establece en la Constitución Nacional. Así las cosas, convendría discutir con una mayor profundidad que significa que la educación superior se declare no solamente como un derecho, sino como uno fundamental. Así mismo, si los mecanismos contemplados para hacer exigible ese derecho sean los adecuados, como eliminar las consideraciones acerca del mérito para el ingreso a la educación superior acompañado de la gratuidad que ahora se ha garantizado en las instituciones de educación superior públicas, pues existen evidencias del carácter regresivo de una disposición de esta naturaleza que privilegia a los que tienen más posibilidades de acceder a una educación previa que los faculta para hacerse a los cupos disponibles, especialmente en aquellas carreras de mayor reconocimiento social.
Por norma constitucional los particulares pueden crear y operar establecimientos educativos, por lo que pretender desconocer ese derecho y esa realidad a través de la Ley Estatutaria configura una concepción errada de la educación, y en particular de la educación superior en el país. En lo que se viene es necesario que se valore el aporte de las instituciones privadas que atienden una parte significativa de la demanda, que se ha visto en efecto disminuida en los últimos años debido a las condiciones económicas de las familias en el país y a la propensión a ingresar a las instituciones públicas gracias al incentivo de la gratuidad. Esta postura nace además del sesgo de considerar a las instituciones privadas como de mala calidad, como negocio y peor aún, como corruptas.
En el debate afloró también el desconocimiento y la tergiversación, – sorprendentemente de parte del mismo gobierno-, acerca del concepto de educación terciaria. Esto llevó al extremo de tener que escuchar que se trataba de crear “instituciones de garaje que ahora se llamarían institutos de educación terciaria.” Este tipo de manifestaciones desconoce los desarrollos en el ámbito internacional acerca del concepto de educación terciaria – aquella que sigue a la secundaria – y lo que ella abarca, así como la evolución de dicho enfoque en el país. Satanizar de esa forma a la educación terciaria significa desconocer el aporte que ese tipo de formación – que no es una formación complementaria de la educación formal – presta a diferentes sectores productivos del país, así como minusvalorar los intereses vocacionales de quienes prefieren ingresar a dicho tipo de educación y desarrollar toda una ruta formativa en ella. Además, dichas posturas desconocen el marco regulatorio que existe ya en el país de la educación para el trabajo y el desarrollo humano y del Sistema Nacional de Cualificaciones con sus subsistemas de Formación para el Trabajo, de Evaluación y Certificación de Competencias y de Normalización de Competencias. Ojalá los diálogos que se establezcan – involucrando más decididamente a actores como el Ministerio del Trabajo, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, los sectores productivos y los gremios, entre otros – lleven a una mayor comprensión de la educación terciaria y a entender que esta no necesariamente está en concurrencia con la educación superior.
Un aspecto álgido que surgió a medida que el proyecto de ley sufría modificaciones y ajustes y surgían nuevas ponencias, es el peligro que entraña para la autonomía hablar de democracia directa en el gobierno de las instituciones de educación superior. Más allá de que esto hubiera podido constituir una objeción en la revisión de constitucionalidad de la Ley Estatutaria, significa un desconocimiento de lo que históricamente representa la universidad como institución, que debe estar libre de presiones y de injerencias de todo tipo. La designación directa en las instituciones de educación superior le abre campo a acciones proselitistas de todo orden y constituye un atentado a la calidad de la educación superior, pues los recursos y las decisiones estarán dirigidas a favorecer intereses particulares. Por principio, la generación, la transmisión y la apropiación social del conocimiento que ocurren en las instituciones de educación superior deben estar exentas de las intervenciones de cualquier tipo y debe ser producto únicamente de la autorregulación como manifestación de su autonomía.
Por último, están los asuntos de orden financiero. Mucho se dijo de las implicaciones económicas para el país que tendría la adopción de esta Ley Estatutaria, mientras el gobierno manifestaba que al ser una ley que consagra un derecho fundamental no tiene asociado un impacto fiscal por una mayor destinación de recursos o por el otorgamiento de beneficios tributarios. Es innegable que poner en marcha una Ley Estatutaria como la que se discutió demandará ingentes recursos no disponibles; de no hacerlo será simplemente una Ley de buenas intenciones, pero que no podría ser llevada a la práctica. En el caso de la educación superior, las estimaciones de los recursos que demandaría la puesta en práctica del derecho fundamental solamente para las instituciones públicas supera con creces las posibilidades presupuestales del país y no contemplaban realmente mejoras en la calidad, sino lo relacionado con la garantía del derecho fundamental a la educación. Evidencia de ello es que de los anunciados 500.000 nuevos cupos en educación superior que se anunciaron para los cuatro años de este gobierno, transcurrida la mitad del periodo se han alcanzado menos de una quinta parte de dicha meta. Además, las instituciones de educación superior públicas siguen padeciendo grandes dificultades económicas. ¿No sería mucho más importante volver a la idea inicial de la reforma de los artículos 86 y 87 de la ley 30 de 1992 acerca de la financiación de estas instituciones?
Resulta paradójico que en materia de la financiación los dos bandos que se formaron alrededor del proyecto de Ley Estatutaria identificaran una amenaza. Los sectores afines al gobierno veían que con la enmienda de la Comisión Primera del Senado se abría la posibilidad de direccionar los recursos públicos a la educación privada desfinanciando la educación pública. La contraparte advirtió del riesgo de que la destinación prioritaria de los recursos a la educación pública y las facultades al presidente para asignar el presupuesto significarían acabar con la financiación a la demanda que posibilita que muchos estudiantes de la educación superior ingresen a las instituciones privadas que suplen una buena parte de la cobertura y a que estas reciban recursos públicos para actividades, por ejemplo, de investigación. Las instituciones de educación superior y sus representantes gremiales han aportado argumentos contundentes acerca de la función que cumplen las instituciones privadas y cómo prescindir de ellas, cuando las instituciones públicas no lograr suplir toda la demanda, tendrá efectos en el acceso y la permanencia de los estudiantes. Más allá de las posiciones ideológicas de pretender que la oferta de educación superior sea solamente de proveedores públicos, se debe reconocer que las instituciones privadas – que prestan un servicio público -, dependen en buena medida de los ingresos por matrícula y sin la financiación del Estado a los estudiantes que reciben y atienden su sostenibilidad estaría en entredicho.
Los anteriores son algunos de los aspectos fundamentales referidos a la educación superior que deberían concentrar la atención en caso en que se retome este o un nuevo proyecto de Ley Estatutaria de la educación y ojalá el resultado sea el producto de una construcción en la que participen los diferentes actores involucrados, en donde prime el diálogo, el respeto por las posiciones diversas y esté ajeno a las presiones de grupos de interés como los que al final condujeron al desenlace del proyecto de Ley.
(*) Vicerrector de Desarrollo Estratégico de la Fundación Universitaria San Martín. Experto asesor de la Asociación Colombiana de Universidades – ASCUN en asuntos relacionados con la regulación y el aseguramiento de la calidad de la educación superior. Par académico de acreditación de alta calidad en Colombia y en otros países latinoamericanos
