Sept/24 Pérez analiza, en Razón Pública, si la propuesta Superintendencia de Educación resolverá o no las falencias del control, la vigilancia, la inspección y otros del sistema educativo colombiano.
En el mes de agosto de 2024 por iniciativa del representante Javier Tamayo del partido de la U y con la firma de representantes de otros partidos se presentó al Congreso Nacional el proyecto de acto legislativo 08 de 2024 que propone modificar los artículos 67, 68 y 69 de la Constitución Política en los temas relacionados con las funciones de inspección y vigilancia en educación. Con esa nueva entidad, dice el proyecto, se fortalecería la capacidad del Estado para inspeccionar, vigilar y controlar el sistema educativo y a las instituciones responsables de formar y educar a las nuevas generaciones.
La propuesta de reforma constitucional sostiene que:
“…el Estado, a través de la Superintendencia de educación, ejercerá la suprema inspección, vigilancia y control, como una política pública independiente de la política pública educativa, sobre los prestadores del servicio público educativo en todos los niveles y formas, sean estos públicos o privados”.
Si bien la propuesta concentra la atención en la inspección, regulación, fiscalización, vigilancia y el control en el sector de la educación, en el nuevo artículo 67 de la Constitución Política se propone que el Estado regule y garantice la calidad y pertinencia a la educación desde la primera infancia hasta la superior: esto es, ni más ni menos, la garantía del derecho a la educación para todos en la misma cantidad y calidad.
Adicionalmente, la propuesta de reforma plantea garantizar a los niños y jóvenes una formación con enfoques diferenciales de acuerdo con su identidad cultural, usos, y costumbres, con especial énfasis en garantizar el derecho a la educación de los niños campesinos.
Antecedentes de la Superintendencia de Educación
El control, la inspección, y vigilancia de los sistemas educativos empezó en el siglo XVIII y desde entonces el acceso, la permanencia, y la calidad de la educación que reciben los estudiantes ha sido una constante preocupación de la sociedad y los gobiernos. Se ha buscado, de alguna manera, enfrentar los objetivos complejos de acatar y respetar la autonomía escolar y administrativa de las instituciones escolares, las libertades de enseñanza y aprendizaje y, a la vez, alcanzar el acceso, la permanencia y la calidad para todos, desde la educación inicial hasta la superior.
Colombia no ha sido ajena a esta discusión. Son varias las demandas de constitucionalidad que la Corte Constitucional ha atendido por normas expedidas por el ejecutivo, las cuales, en opinión de quienes demandaron, podrían violar la autonomía de las instituciones educativas de la educación superior, por excesos del ejecutivo. Las sentencias C-299 de 1994 y C-782 de 2007 de la Corte Constitucional son algunos ejemplos.
Crear una Superintendencia de Educación siempre ha estado en el radar de quienes están al frente del Ministerio de Educación Nacional (MEN). De hecho, entre los años 1997 y 1998, bajo la coordinación del ministro en ese entonces Jaime Niño Díez, el Ministerio elaboró un Proyecto de Ley, no una reforma constitucional, para crear una Superintendencia de Educación, a partir del reconocimiento de que el MEN no contaba con la capacidad logística, técnica, y administrativa para cumplir las funciones de inspección y vigilancia, por el tamaño y responsabilidades del sector. En efecto, con las cifras de hoy podemos percibir el tamaño: el número de estudiantes (más de 11 millones en 2024, datos DANE y MEN), docentes (en 2023, cerca de 600.000, en educación básica y media 494.374), sedes educativas (53.148, según DANE, educación formal, 2023).
El Proyecto de Ley presentó, en ese entonces, la Superintendencia de Educación como la entidad mediante la cual el presidente de la República ejercería la inspección y vigilancia a cargo del Estado y garantizaría la prestación del servicio público de la educación con calidad, así como el buen uso de las fuentes y de los recursos para financiar la educación. En ese momento, como hoy, existía la preocupación por el manejo que algunas Secretarías de Educación en municipios y departamentos, y en las instituciones de educación superior, daban a los recursos nacionales y territoriales para la educación. Esto explica por qué entre las funciones se incluía el objetivo de mejorar la eficiencia y el correcto manejo e inversión de todos los recursos destinados a la financiación de la educación.
El artículo 11 de aquel Proyecto de Ley tenía la preocupación por el respeto a la autonomía universitaria y la necesidad de que las políticas de inspección, vigilancia, y control de las instituciones de educación superior, o por lo menos de las universidades, se realizaría acatando preceptos éticos y principios propios de la autonomía. Para ello se dejó consignado que fuera el Consejo Nacional de Educación Superior, CESU, la entidad que propusiera la política de inspección y vigilancia.
¿Se requiere una Superintendencia de Educación?
El proyecto de acto legislativo actual propone no solo la creación de una Superintendencia de Educación para desarrollar las funciones de inspección, vigilancia y control del sistema educativo. Plantea, además, garantizar el servicio educativo a los estudiantes, desde la educación inicial hasta la superior, y asegurar las condiciones necesarias para el acceso y permanencia de los estudiantes en el sistema educativo. La creación de la nueva entidad sería sin duda un avance, y podría tener mayores efectos en el desarrollo de la educación en Colombia, sin tanta alharaca, como la que se produjo alrededor de la reforma fracasada alrededor del derecho a la educación.
Al unificar retos de cobertura, permanencia, y calidad con inspección, vigilancia, y control, el proyecto de reforma constitucional determina responsabilidades al MEN y a la Superintendencia de Educación. Basta anotar los problemas actuales en cobertura, y calidad (bajos resultados pruebas PISA Y SABER 11), por ejemplo: subsisten desde comienzos de este siglo, las bajas coberturas en prescolar (cobertura bruta de 53.6% en 2021), media (cobertura bruta de 53.6% en 2021) y superior (cobertura bruta de 55.38% en 2023).
Continuarán existiendo necesidades presupuestales, pero beneficiará al Estado y la sociedad la sola presencia de una institución especializada, la cual respetando y acatando la autonomía de las instituciones escolares cumpla funciones que hoy nadie hace bien (prevención para evitar despilfarro, control para evitar corrupción e inspección y vigilancia para mejorar la calidad y la inclusión).
El mayor problema presupuestal es que esta reforma compromete al Estado, según las coberturas actuales, para atender retos de futuro y necesidades de los niños, durante la primera infancia (0 a 6 años), donde se requiere armonizar las responsabilidades de los jardines infantiles y la necesaria relación con los tres grados de preescolar, que deben ser obligatorios en los colegios públicos, para mejorar la calidad de la educación. También lo compromete con las demandas de los jóvenes, para quienes requerimos universalizar el acceso a la educación media y lograr que, por lo menos, el setenta por ciento de ellos acceda a la educación superior, como sucede en los países con mayor desarrollo.
En su libro Por qué fracasan los países los autores Acemoglu y Robinson destacan como condición imprescindible del desarrollo que países como Colombia pasen de tener instituciones excluyentes a instituciones inclusivas. Las primeras se crean y se diseñan al servicio de los malos políticos, de los poderes locales y nacionales, donde el Estado puede ser capturado, aún en sus reformas progresistas, para permitir que unos pocos exploten a la mayoría y las instituciones sean utilizadas para beneficio propio. Las segundas instituciones (inclusivas), en cambio, incentivan que más individuos participen en las oportunidades económicas, en los servicios públicos de buena calidad, y que los acuerdos políticos se desarrollen sobre la base de cumplir la ley y lograr que las instituciones beneficien a la mayoría de los habitantes.
Desde la perspectiva de Acemoglu y Robinson, bienvenida la Superintendencia de Educación, si ésta logra incentivar que más individuos ingresen y participen en las oportunidades de una educación con calidad y, sobre todo, que se avance en la protección y transparencia de la administración y gestión de los recursos de la educación.
En condiciones normales el sector educativo representa las mayores asignaciones presupuestales. Por ejemplo, la nación presupuestó más de $70 billones en 2024, a la que se suman los recursos de las entidades territoriales y de las familias. Sin duda alguna, cuando se comparan recursos con funciones y responsabilidades debemos aceptar que el sector educativo requiere mejorar su institucionalidad y avanzar en consolidar las responsabilidades de vigilancia, inspección, y control especializado técnico.
Sin embargo, existe la otra posibilidad: reformas que permitirían que unos pocos exploten a la mayoría. Imaginemos unos políticos que utilicen una superintendencia poderosa para que, a través del Estado, so pretexto de ejercer control y vigilancia, se viole la autonomía escolar y se obligue al cumplimiento de determinadas políticas que beneficien intereses individuales o ideológicos específicos, temor ya expresado por la profesora Bedoya de la Universidad de Antioquía.
¿Ley, o reforma constitucional?
La propuesta de reforma constitucional requiere mayor desarrollo y su discusión en el Congreso deberá resolver, por lo menos de manera inicial: cómo será la estructura administrativa de la superintendencia; cuáles serán las funciones; cuántos recursos necesita para su funcionamiento; y, sobre todo, qué grado de autonomía va a tener frente al MEN, el cual debe elaborar las políticas, gestionarlas, y hacer seguimiento y control, es decir: ser juez y parte.
Estos detalles son propios de una ley, no de una reforma constitucional. Pero una reforma constitucional daría más peso a las funciones asignadas. Parece más interesante esta segunda opción.
Esta decisión: ley o reforma constitucional, es clave, porque esta iniciativa de reforma ya tiene un exceso de constitucionalidad y de futura rigidez en la gestión pública. Por ejemplo, impone, vía constitución, una función a la futura Superintendencia, al establecer que “llevará el registro público de títulos, certificaciones, homologaciones, variaciones y convalidaciones de estudios adelantados en el país o en el exterior”. ¿Deben quedar asuntos como éste en la Carta Fundamental?
