Nov/23 Para Ladino, profesor Asociado de la Esap y Doctor en Gobierno y administración pública, sólo la conversión de esta IES en universidad autónoma podrá darle las condiciones para el cumplimiento de sus funciones misionales y atender las demandas del Estado y la sociedad colombianas, liberada de las ataduras restringidas de intereses polítiqueros.
Hace varios años se viene discutiendo sobre la Escuela Superior de Administración Pública, Esap, tanto por actores internos como externos, con diversas perspectivas y propuestas. En mi condición de docente de carrera de tiempo completo por más de 20 años, voy a presentar, de nuevo, mi perspectiva.
La Esap fue resultado de los acuerdos de 1958 (Ley 19), que dieron comienzo al Frente Nacional, y permitieron el control de Estado colombiano por 16 años, entre 1958 y 1974, a los partidos liberal y conservador, en ese momento, los únicos partidos permitidos por la Constitución Política y las leyes vigentes. Su misión inicial, junto con el Servicio Civil (luego de 1991 Función Pública), era la de participar en la modernización del funcionariado público, y la formación de profesionales que llegaran a colaborar con la transformación de las instituciones estatales, según las directrices de los organismos internacionales, que ya por aquellos años, en el escenario de la guerra fría, veían urgente que se superara la limitada capacidad de intervención de las instituciones estatales sobre la sociedad colombiana.
Unos sectores dentro de ambos partidos políticos propendían por la necesidad de generalizar el mérito y cumplir lo establecido en la CPN de realizar concursos públicos para seleccionar a los funcionarios que llegaran a las decenas de entidades del orden nacional; en los 60s durante el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se produjo la descentralización por servicios, que permitió la creación de una veintena de instituciones adscritas a los ministerios para resolver la crecientes necesidades de la población colombiana, también aumentada en varios millones desde 1952, cuando el censo dejó saber que había 12 millones de colombianos.
Pero otro grupo, mayoritario, en ambos partidos políticos, consideraba inconveniente que se generalizara el principio del mérito y se realizaran concursos públicos (debidamente blindados) para seleccionar al personal que ingresaría a las entidades del orden nacional o territorial de esos años. Las cifras identificadas por varias investigaciones de profesores de la Esap señalan que se pasó de 30 mil funcionarios a más de 100 mil en un plazo de 40 años, entre 1930 y 1970, miles de los cuales se nombraban por colaborar a los dirigentes políticos en sus periódicas elecciones y en sus actividades cotidianas. La costumbre de nombrar personal en las nóminas entidades del Estado, contraria a lo establecido en la CPN, era mediante recomendaciones que daban los grandes, medianos y pequeños líderes nacionales, regionales y locales. En consecuencia, la idea de generalizar el mérito y popularizar los concursos públicos, no dejó de ser el deseo no cumplido de algunos voceros de los sectores modernizadores que conocían lo que había venido sucediendo en los principales países de Europa, Estados Unidos, Canadá, Japón, Korea del Sur, e inclusive en la Unión Soviética y China comunistas.
Si se consultan los informes anuales de los directores del departamento administrativo del servicio civil y departamento administrativo de la función pública, entre 1960 y 2022, se podrá constatar que una de las quejas más sentidas es el bajo número de funcionarios vinculados por concursos públicos, en cumplimiento del principio del mérito, establecido en la CPN.
Así las cosas, la Esap, que tenía como labor central colaborar con una tarea titánica, pues el funcionariado fue aumentando después de mediados del siglo XX y hasta la actualidad se quedó a medias. Pero también, fruto del cambio en las orientaciones políticas que se empezaron a producir en los 70’s, cuando se pasó de la industrialización interna (como aplicación de las recomendaciones de Raúl Prébisch Linares), a las políticas neoliberales (Milton Freedman) de liberación de la economía, reforma y reducción del Estado, privatización de los operadores de las políticas nacionales o territoriales; y, a su vez, en el Estado colombiano, se dio una profesionalización de las nóminas, en los 90s, reduciendo también el número de funcionarios nacionales e incrementando los contratistas temporales mediante los contratos de prestación de servicios, por considerar que este camino ayudaba a cumplir con la reducción de gastos en las nóminas públicas, exigidas por los organismos financieros post segunda guerra mundial.
La Esap se puso, como una entidad menor, al servicio de las nuevas políticas neoliberales, sus egresados interiorizaron muy bien sus orientaciones y como expertos asesores y consultores se fueron por todas las entidades a cumplir milimétricamente las nuevas directrices, con el discurso de la nueva gestión pública, la gobernanza y la eficiente gestión de las entidades estatales. Aprendieron a aplicar la receta. En los últimos 20 años más de 15 instituciones universitarias públicas y privadas, empezaron a formar profesionales en administración pública tomando como base los procesos de formación que hizo la Esap de forma exclusiva sus primeros 40 años.
En la práctica la Esap, antes que ayudar a romper con la vieja y bicentenaria práctica de nombrar en los cargos de las entidades del Estado a los recomendados de los políticos profesionales, ella fue tomada por esos políticos quienes la pusieron a servicio de sus intereses en los 65 años de historia institucional que ya alcanza hoy.
Internamente la Esap fue creciendo con el inicio de la oferta de educación a distancia (Betancourt, 1982) y la ampliación de sus programas de capacitación de corta duración y consultoría a las entidades territoriales y algunas entidades del orden nacional. El programa de pregrado presencial en Bogotá se acompañó de un programa tecnológico a distancia, desde 1982, el cual después tuvo un ciclo profesional de 4 semestres para formar Administradores Públicos Municipales y Regionales, APMR. En 1998 se empezó a ofrecer un nuevo programa a distancia que aprovechó la experiencia de 16 años, bajo la denominación de administración pública territorial, APT, el cual se sigue ofreciendo hoy (recientemente obtuvo el reconocimiento de acreditación de alta calidad, por Mineducación), sumándose a la acreditación de alta calidad que tiene el programa presencial de Administración Pública. En los últimos 15 años la comunidad académica de la Esap ha expresado, en diversos momentos, la necesidad de asignarle recursos suficientes y necesarios a los procesos de formación que realiza la entidad en todo el territorio nacional.
En los 70’s ese sector que buscaba modernizar el funcionariado y la acción del Estado logró aprobar una maestría en administración pública que no se mantuvo mucho tiempo. Hubo que esperarse hasta 2005 cuando la comunidad docente, por solicitud de algunos directivos que llegaron al comienzo del siglo XXI, consiguieron la aprobación de la maestría en administración pública, la cual se sigue ofreciendo hoy, sin que se haya acreditado de alta calidad, por falta de decisión de las direcciones que han orientado la entidad en los últimos 15 años. Luego en el segundo decenio del siglo XXI se consiguió la aprobación de la maestría en derechos humanos y transición al postconflicto.
Contrario a lo que creen algunos líderes regionales, ex presidentes y candidatos presidenciales, en diferentes momentos, en los últimos 20 años, el presupuesto anual de la Esap no se dedica sólo a la formación de profesionales de pregrado y de especialistas o maestros en administración pública. Cada año, la Esap, que pasó de 50 mil millones de presupuesto en el 2004 a casi 400 mil millones en la actual vigencia anual, dedicó más de la mitad de su presupuesto de inversión, de estos 17 años, a las actividades de capacitación de corta duración de miles de funcionarios de las entidades nacionales y territoriales y a las actividades de consultoría a los municipios de 4ta, 5ta, y 6ta categorías. Aunque la Esap es poco recordada en el conjunto de la sociedad colombiana, debido a su especialización mono disciplinar, en cambio, es muy conocida entre el funcionariado estatal y los contratistas que laboran de manera permanente con el Estado nacional o territorial.
Sólo en este año de 2023 la Esap está dedicando más de 220 mil millones de los 390 mil millones que tiene (reiteramos que es más de la mitad del presupuesto de inversión) a las actividades de capacitación de miles de funcionarios de las nóminas estatales nacionales o territoriales (departamentos o distritos y municipios) y a la consultoría de los municipios de menor capacidad institucional (4t, 5ta, 6ta, tcategorías). Estas actividades las realiza con varios centenares de capacitadores y consultores externos; y, en algunas oportunidades, las direcciones nacionales han decidido tercerizar dichas actividades misionales, aprobando multimillonarios convenios o contratos con entidades privadas o semi oficiales como Fodesep, Fundación Univalle, Corporaciones universitarias, etc. La auditoría de estas actividades no se hace de manera rigurosa, pero se dice en muchos corrillos que por ese camino se satisfacen las exigencias de los dirigentes políticos, ansiosos de darles trabajo, temporal y de mala calidad, a quienes les colaboran en las actividades de proselitismo, especialmente, en los años electorales como 2022 y 2023.
La realidad internacional deja en evidencia la importancia de modernizar el Estado y de transformar su capacidad de decisión y ejecución de políticas públicas, para la obtención de los resultados de mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. El acceso de Colombia a la OCDE, el club de los 30 países más desarrollados del mundo le ha impuesto deberes para mantenerse allí y ser beneficiario de los acuerdos que se han suscrito. Entre esos deberes, uno central es el de mejorar el índice de servicio civil, que no es ni más ni menos que aumentar el número de cargos de carrera y garantizar que se aplique el principio del mérito y los concursos públicos para acceder a dichos empleos de carrera en las entidades del orden nacional o territorial. Y allí se observa la importancia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que no cuenta con el apoyo en importantes sectores de los partidos tradicionales que se oponen a romper sus viejas y queridas prácticas de nombrar amigos en las nóminas de las entidades estatales. Como dijo un especialista hace más de 150 años, la pérdida de un céntimo de su bolsa, por estas decisiones, duele más que el cambio de 39 de los 40 principios de sus cultos religiosos.
También dentro de la entidad hay diferentes perspectivas sobre lo que debe ocurrir con esta institución que ya cumple 65 años en este noviembre. Para algunos estamos en el mejor de los mundos posibles, con lo que ha ocurrido y no se debe hacer nada, sino seguir ejecutando a medias la tarea que las normas le han encargado a la entidad. Para otros grupos de docentes, estudiantes, funcionarios y egresados, la Esap debería ser convertida en una universidad estatal con la autonomía que les concede la Constitución y la Ley a esas entidades, para cumplir mejor sus compromisos misionales de formación de profesionales, formación de posgraduados, investigar, capacitar a los funcionarios y a los líderes comunitarios y ofrecer consultoría a las entidades del Estado y a las organizaciones sociales de carácter comunitario que lo demanden.
Si la sociedad colombiana se fundó hace doscientos años, para la eternidad, decimos algunos, en nuestra época se debe transformar el Estado colombiano, con la descentralización ya vigente (y, de acuerdo con algunos expertos, con la regionalización prevista en la CPN y la Ley 1454), para coexistir en el presente y futuro, en este conflictivo mundo; y la Esap, como organización académica, debe transformarse y asegurar su independencia, para garantizar la calidad en el cumplimiento de sus funciones misionales de formación, investigación, capacitación y consultoría. La Esap no puede seguir puesta al servicio de intereses mezquinos de algunos líderes nacionales o regionales que sólo la ven como botín para su beneficio. Se debe superar su sello frente nacionalista patrimonial que aún conserva. Continuaría con los recursos de Ley 21 más los recursos que la nación aportaría y los que le generen los servicios de consultoría que deberá ofrecer a entidades nacionales, departamentos de categoría especial, primera y segunda, y distritos y municipios de categoría especial, primera y segunda.
Los últimos tres gobiernos nacionales y el actual del presidente Petro coinciden en señalar que se debe transformar la institucionalidad colombiana para atender adecuadamente las necesidades inaplazables de la sociedad nacional, multi diversa y pluricultural, y ha planteado, desde el empalme, en agosto de 2022, la necesidad de generalizar el concurso público como un camino para asegurar el cumplimiento del principio del mérito en los próximos años, antes de llegar al 2050. Sólo la conversión de la Esap en universidad autónoma podrá darle las condiciones para el cumplimiento de sus funciones misionales y atender las demandas del Estado y la sociedad colombianas, liberada de las ataduras restringidas de intereses polítiqueros.
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