Nov 3/20 El documento del CESU, en 2.014, justifica diversas normas del Ministerio, pero de forma aislada y desarticulada con los objetivos buscados para construir sistema.
Cómo se construyó, en qué contexto, qué temas desarrolla el documento y cuáles de sus propuestas han sido acogidas, cuáles tienen posibilidad de ser incorporadas al desarrollo normativo respectivo y, al parecer, cuáles han sido enterradas en la dinámica de los intereses políticos y sectoriales, constituye el análisis realizado por Carlos Mario Lopera P., director de El Observatorio de la Universidad Colombiana, y presentado en la útima edición de la Revista Pensamiento Universitario, de la Asociación Colombiana de Universidades ASCUN.
Acuerdo por lo Superior 2034: ¿Una desaprovechada apuesta del sector?
La tarde del 4 de agosto de 2014, a tres días de su segunda posesión, el entonces presidente Juan Manuel Santos recibió de manos del Consejo Nacional de Educación Superior – CESU el “Acuerdo por lo Superior 2034. Propuesta de política pública para la excelencia de la educación superior en Colombia en el escenario de la paz”, que aparentemente representaba la salida dialogada y más avanzada posible, tras la tensión del sector por una propuesta de reforma a la Ley 30 de 1992, con la que se inauguró como ministra María Fernanda Campo, en 2010, y cuyo origen e intencionalidad nunca fueron claros.
En dicho acto, y también delante de medios de comunicación, rectores y voceros de todo el sector, Santos anunció que “asumía como propio” el documento, que éste serviría de fundamento para su gestión en educación superior en su nuevo periodo presidencial, y que ayudaría a su apuesta de hacer de Colombia la nación más educada en la región en el año 2025 (una apuesta que, por lo menos en el eslogan, se diluyó y no se volvió a mencionar).
A los pocos días, Santos cambió a la ministra Campo y nombró como Mineducación a la hasta hacía poco directora del Sena, Gina Parody, quien -como Sena- no participó del ejercicio del CESU y literalmente desconoció el esfuerzo del sector, apartándose del entonces nuevo estilo de concertación, y comenzó a gestionar sus propias propuestas de política pública sin considerar el Acuerdo del CESU.
Antecedentes del Acuerdo por lo Superior
Estratégica y políticamente el 2034 respondió a un momento político y sirvió para calmar las aguas de la protesta estudiantil, originada en 2010, cuando la intención de reformar la Ley 30, de la ministra Campo y de su entonces viceministro Javier Botero, fue entendida como un intento de introducir el lucro en la educación superior y de impulsar alianzas público- privadas, entre otros, lo cual fue abiertamente rechazado por el sector y los rectores, también molestos por no haber sido consultados.
Dicha propuesta de reforma se dio casi simultáneamente a los acontecimientos de Chile, en donde el movimiento estudiantil de ese país comenzó a cobrar fuerza en sus reclamaciones a favor de la gratuidad educativa. En Colombia surgió la MANE, o Mesa Ampliada Nacional Estudiantil, que acogió las reclamaciones chilenas y las demandas por un mayor bienestar y cogobierno universitario, entre otras exigencias, que se constituyeron en su bandera para intentar, por su parte, una contrarreforma a la Ley 30, que se desvaneció cuando se acercaron las elecciones de 2014 y un buen número de los líderes estudiantiles se concentraron más en atender las campañas de sus padrinos políticos.
Tras la presión del sector y la mirada de los medios de comunicación, en octubre de 2011 la ministra Campo debió retirar el proyecto de ley y acoger la promesa del presidente Santos de que, por lo menos mientras él gobernara, no se hablaría nunca más de lucro en la educación superior. El Ministerio entonces cambió de estrategia, y con la llegada de Patricia Martínez Barrios como viceministra -tras la salida, por la puerta trasera, de Botero-, se decidió hablar no de una reforma a la Ley 30 sino de una propuesta de política del sector, direccionadas desde el Consejo Nacional de Educación Superior CESU, conforme su responsabilidad de asesorar en políticas y planes para la marcha de la educación superior (Ley 30/92).
Se puede decir, entonces, que mientras los años 2011 y 2012 fueron de los estudiantes, 2013 y 2014 fueron del Acuerdo por lo Superior, precedido por cientos de encuentros y reuniones de los consejeros del CESU en todo el país (se contabilizó la presencia de más de 33 mil personas en 155 escenarios de debate). 2015 en adelante, pasarán a ser son años de protagonismo de muy diversos actores (asociaciones de IES, alcaldes, asesores, profesores universitarios…), que han sabido pescar en río revuelto, como lo comprueban las propuestas, leyes y programas, más como resultado de intereses de partes específicas que del sector como un todo.
Las intenciones del Acuerdo
El Acuerdo por lo Superior se identificó con el número 2034, por ser este el año en el que, hipotéticamente, el país alcanzaría o va a alcanzar (dos décadas después de su presentación) el objetivo de contar con una educación superior de calidad para todos los colombianos, si, confiados en la buena voluntad de, por lo menos, los cinco gobiernos siguientes a 2014, se atendían o atienden los 136 lineamientos de política pública esbozados. Para muchos, dicha confianza en la buena voluntad de los gobiernos termina siendo una ingenuidad del CESU.
El texto del documento señaló que el Consejo “reconoce y acepta que el actual sistema de educación superior (en gran medida, pero no totalmente, estructurado a partir de la Ley 30 de 1992) tiene enormes retos de calidad, demanda un modelo de financiamiento más equitativo y universal, requiere un diseño del sistema menos confuso para el país, clama por una mayor rendición de cuentas y transparencia y eficiencia en la gestión de las instituciones de educación superior, por una educación contextualizada a lo regional y pertinente conectada con el mundo. También es consciente de que se necesita eliminar barreras de acceso, para favorecer la interacción, la integración y la movilidad, tanto entre instituciones como de los diferentes actores de la educación superior”.
Dicha caracterización sigue vigente. En 2014 se presentó como base para una “propuesta” de Política Pública, y así se quedó, y no se concretó en un norte obligado, ni jurídicamente demandable.
El CESU aspiraba que “al ser concertada con los protagonistas del sistema, se espera que los gobiernos acojan las aspiraciones del país de dirigir su educación superior por el camino aquí definido, y que se incorporen estos principios en los planes que aseguren la concreción del plan de acción derivado de los lineamientos presentados: proyectos de ley, documentos CONPES, planes de desarrollo nacionales, departamentales y municipales, procesos de integración regional, generación de diversos mecanismos de apoyo a la educación superior, así como planes de desarrollo de las instituciones de educación superior (IES) y su financiación, reformas estatutarias, entre otros aspectos a considerar”.
Su intención fue ir más allá de una reforma a la Ley 30 de 1992, pero muchas de sus consideraciones aún no se cumplen, y la Ley tampoco se transforma.
Así, el Acuerdo por lo Superior se quedó en un diálogo y consenso mayoritario, pero para constituirse en una verdadera política pública careció del real compromiso estatal, de la cuantificación financiera de su implementación, y de la traducción en textos formales de leyes, entre otros aspectos.
Una de las conclusiones de esta década (2010-2020) y del ejercicio que significó el llamado Diálogo Nacional por la Educación Superior, o los ejercicios previos al Acuerdo 2034, similares a los recientes talleres “Calidad ES de todos”, del actual Mineducación, es que Colombia asume como políticas públicas en educación superior las leyes que (muchas veces vía lobby de ciertos sectores) se aprueban en el Congreso de la República, y a los esfuerzos y programas de los respectivos ministerios de Educación (más llevados por la voluntad, capricho y agenda política de la respectiva ministra), que por un norte claro del sector y un ejercicio realmente colegiado de análisis de su proyección y objetivos.
Las apuestas del 2034 por una mejor educación superior
Algunos de los conceptos que inspiraron el Acuerdo (especialmente los relacionados con Calidad) han sido los que más vigencia tienen y han incidido en decretos y resoluciones posteriores, pero otros parecen haberse quedado congelados desde su expresión, a la espera de que -más por voluntad que por un compromiso con un trabajo de política pública- desee impulsar un próximo ministro(a) de Educación Nacional.
El Acuerdo por lo Superior se concreta en 136 lineamientos o propuestas de política pública (algunos de carácter reflexivo, difícilmente traducibles en leyes, y otros para la acción concreta), en torno de los siguientes 10 grandes temas que, en su momento, el CESU consideró que constituían la columna vertebral para estructurar el sistema de educación superior colombiano en una perspectiva de largo plazo.
- Educación inclusiva: acceso, permanencia y graduación.
- Calidad y pertinencia.
- Investigación (ciencia, tecnología e innovación, incluida la innovación social).
- Regionalización.
- Articulación de la educación superior con la educación media y la educación para el trabajo y el desarrollo humano: hacia un sistema de educación terciaria.
- Comunidad universitaria y bienestar.
- Nuevas modalidades educativas.
- Internacionalización.
- Estructura y gobernanza del sistema.
- Sostenibilidad financiera del sistema.
En líneas generales, y a manera de balance, a seis años de su presentación, este podría ser un semáforo general de viabilidad de las más sonoras propuestas del Acuerdo 2034, con una mirada de 2020:
Las iniciativas que han sido acogidas favorablemente en el sistema
- La adopción de la rendición de cuentas de las IES, la consolidación de los sistemas de autoevaluación y acreditación y el reconocimiento de la diversidad institucional en el mismo
- El diseño de mecanismos de evaluación de resultados de aprendizaje
- Lograr que los gobiernos regionales y locales participen directamente en la financiación de programas de educación superior
- La aparición de registro calificado único y nuevos lineamientos de acreditación acogen las recomendaciones del CESU de (intentar) estructurar un modelo único, integrado y sistémico de calidad, que defina y establezca las fronteras entre el registro calificado, la renovación de este y la acreditación.
- Abordar el tema de las regalías, como una política de distribución en proyectos estratégicos y fortalecimiento del capital social ligados a la investigación y a la innovación para financiar el sistema de educación superior
- La preocupación, aún más en el papel que en la realidad, por la inclusión, la diversidad y la pertinencia de la formación de la educación superior, según la idiosincrasia y complejidades propias de cada región del país.
Los lineamientos que aún tienen posibilidad de ser acogidos
- El Marco Nacional de Cualificaciones, que constituye una iniciativa en la que el sector parece coincidir en su importancia, pero que no ha tenido la habilidad estratégica ministerial y voluntad política para sacarlo adelante. El frustrado Sistema Nacional de Educación Terciaria SNET, de la exministra Parody y el manejo más interno y poco claro del tema entre Mineducación y Mintrabajo, no ha permitido avanzar de forma decidida.
- Si bien el escenario de concertación para favorecer la movilidad entre la formación para el trabajo y el desarrollo humano y la educación superior aún se encuentra empantando, es una posibilidad latente, en espera de líderes sectoriales y arrojo político.
- Aunque el Acuerdo nunca contempló la conversión de Colciencias en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, las recomendaciones de 2014 sobre esto deberían ser acogidas por la naciente cartera.
- Garantizar el uso de los resultados de las pruebas Saber Pro y de los indicadores del Observatorio Laboral.
- Reforzado por la pandemia, cobra posibilidad el que todos los programas, incluso los presenciales, cuenten con la infraestructura tecnológica necesaria para apoyar la docencia, la investigación y el desarrollo de procesos académicos y administrativos vía Web, y se potencie el contexto académico – legal de la virtualidad.
- Fortalecer el CESU como un escenario de concertación, evaluación y seguimiento de los objetivos de largo plazo de política pública es viable, pero más desde una reforma de su composición en la Ley 30, que de modificación por iniciativa propia.
Los lineamientos con más difícil pronóstico
- Con el pensamiento actual de la mayoría de los rectores y el Ministerio, la constitución de la Agencia Nacional de Calidad. Si sale, sería más vía Congreso de la República, que por consenso del sector.
- Por ahora, se ve lejos la posibilidad de crear la Superintendencia de Inspección y Vigilancia de la Educación, apoyada por el MEN en 2014, y luego en la Ley 1740, pero en la práctica desestimada por el mismo Ministerio, asociaciones e IES.
- La apuesta de llegar, en el mediano plazo, a un 2 % del PIB en actividades de investigación, ciencia y tecnología e innovación. La Misión de Sabios, de 1994, propuso el 1 %, y hoy escasamente se llega al 0.3%.
- La significativa mejora en la vinculación y permanencia de los docentes.
- Construir una política de internacionalización de la educación superior colombiana.
- Que las instituciones universitarias definan cuáles son los requerimientos para hacer parte del grupo de universidades o proyectar su oferta académica como politécnicos. Los intereses sectoriales y de mercado son más grandes que la capacidad de algunos actores de impulsar esta iniciativa que, inicialmente, se planteaba para estar realizada en 2018.
- Hacer obligatoria la acreditación institucional.
- Fomentar la retribución de los egresados de las universidades públicas, según sus ingresos, para apoyar a sus IES.
- En vez de fortalecerlos, como lo pedía el 2034, los Ceres están en vía de desaparición.
- Aunque el Acuerdo no lo menciona explícitamente, sí se requiere, por ejemplo, para lograr su petición de tener un nuevo modelo de financiación del sistema de educación superior, de una obligada reforma de la Ley 30 de 1992, reiteradamente comentado, pero sin el arrojo político del Ministerio y los congresistas.
Ausencias y aprendizajes del Acuerdo
Hoy, desde la distancia de tiempo es fácil analizar lo que pudo hacer o incluir un Acuerdo que sentó un precedente en materia de construcción de propuestas de política pública en educación superior: Reconocer activamente y de forma protagónica la participación de todos los actores del sector.
Con respecta a la política pública, el CESU señala en el documento que “reconoce que las políticas públicas se formulan desde cuatro fuentes diferentes pero complementarias. Primero, como resultado de propuestas y decisiones racionalmente fundamentadas por parte de las instancias del Estado y de los funcionarios públicos; en segundo lugar, como resultado de las presiones desde los diferentes grupos, ideologías o posiciones existentes en el escenario político de la Nación; en una tercera, como respuesta a las demandas sociales propias de la sociedad; y en cuarto lugar, como fruto del ejercicio de la participación ciudadana por diferentes grupos de interés y sectores de la sociedad civil”.
Claramente, el Acuerdo por lo Superior respondió a algunas de estas fuentes, mas no contó de forma decidida con una real voluntad gubernamental, acompañada de gestión legislativa y apropiaciones presupuestales específicas, así como de capital político para enfrentar las tensiones propias surgidas cuando se realizan cambios que afectan intereses del sector.
Cuando María Fernanda Campo logró sacar adelante, con el CESU, este acuerdo, traía el normal desgaste de cuatro años de Ministerio, y su sucesora, Gina Parody, dirigió su capital político y presupuesto (los más altos del sector, antes no vistos), a iniciativas ajenas al 2034, que terminaron hundiéndose y desgastando cualquier proceso de construcción colectiva de política pública.
El estilo de Gina Parody la alejó del sector y la llevó a renunciar al Ministerio, y puso a los rectores y académicos a atender una agenda distinta de la propuesta en el Acuerdo: El debate sobre Ser Pilo Paga (nunca contemplado ni en nombre ni en iniciativa en el Acuerdo) desgastó y hasta polarizó; iniciativas como Universidades para la Paz no despegó; el Modelo de Indicadores de Desempeño de la Educación Superior -MIDE- generó más división y rechazo que orientación; el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 llenó de sorpresas a los rectores, que no fueron consultados con iniciativas como la acreditación obligatoria de licenciaturas y los apoyos de Icetex sólo para programas de IES acreditados (tampoco nunca pensados por el CESU), entre otros, más la Ley 1740, que llevó a las IES a “esconderse” por el miedo a la forma como el Ministerio la aplicaría.
A su vez, Yaneth Giha, no apostó por propuestas de política pública que consolidaran la educación superior, y culminó el mandato Santos con una promesa, no cumplida, de reformar los artículos de financiamiento de la Ley 30. El gobierno actual, de Iván Duque Márquez y su ministra de Educación, María Victoria Angulo, no ha podido explicitar una agenda de política pública en educación superior, porque el paro estudiantil, las protestas universitarias y la pandemia, poco le han dado margen para construir colectivamente o retomar la agenda del 2034, y ha apostado a subsidios, al estilo Generación E, más que a una reforma estructural del modelo de financiamiento. Se abona el esfuerzo por consolidar recomendaciones en calidad de registro y acreditación.
Claramente el Acuerdo por lo Superior proyectó (tal vez tímidamente) la educación superior en 2034, pues no se atrevió a plantear formalmente la reforma de la Ley 30, y el mayor compromiso del Estado con el financiamiento de la educación superior. Tampoco definió la responsabilidad legal de quienes violan la ley, no dimensionó lo que se viene presentando (y se va a dar mucho más) de las universidades y empresas de formación virtual extranjeras y otros formatos, entre otros aspectos.
A manera de experiencia aprendida, un nuevo ejercicio de construcción de política pública, o de actualización del 2034, si así se quiere, debería incluir un mayor protagonismo del sector empresarial, así como de alcaldes y congresistas (las Comisiones sextas de Senado y Cámara no participaron del 2034), y de todas las personas y organizaciones “nuevos” en el sector, con ofertas y programas formales e informales, la mayoría virtuales, que están apareciendo para competir con las IES tradicionales.
Incluso, se debería comprometer a todos los partidos y jefes políticos, como una forma de evitar que cada nuevo gobierno o ministro llegue con la actitud de querer reinventar la educación superior y desconocer todo lo hecho por sus antecesores.
El Acuerdo debe reevaluarse. Así debe ser. Es normal que eso suceda, pero sin sacrificar sus principios, que ayudan a orientar la construcción y consolidación del anhelado sistema de educación superior. Esos principios, propuestos en 2014 y aún vigentes, son:
- Que la educación superior es un derecho de todos los colombianos
- Que la educación superior debe contribuir a edificar un proyecto de país con visión internacional, que tome en consideración las dinámicas particulares de cada región.
- Que la educación superior debe ser financiada y sostenible, tanto por el Estado como por la sociedad, para todos los que cumplan los requisitos y deseen acceder a ella.
