Abril/25 Yepes Ocampo, profesor titular de la Universidad de Caldas, muestra la jurisprudencia e interpretación derivada de la norma y explica o desmiente, en su lógica, parte de los argumentos de opositores del decreto.
El 1° de abril de 2025, el gobierno nacional expidió el Decreto 0391 por medio del cual se adiciona un Capítulo al Decreto 1075 de 2015 (Único Reglamentario del Sector Educación y se establecen los elementos mínimos para el diseño e implementación de los planes de formalización laboral en las Instituciones de Educación Superior estatales u oficiales), del cual se han desprendido, como era de esperarse, todo tipo de miradas críticas, analíticas y, ante todo, cargadas de intereses originados en una y otra parte del espectro académico y político que hace parte de este importantísimo nivel de educación en el país. Organizaciones gremiales sindicales, asociaciones de rectores, líderes de opinión sectorial, académicos de base, el Observatorio de la Universidad Colombiana y otros tantos de los stakeholders (grupos interesados) que vienen opinando sobre el asunto, han posicionado una serie de ideas que resultarán -sin duda alguna- complementadas, reforzadas o seriamente cuestionadas a partir de lo que doy paso a exponer.
1. Necesidad de trabajo digno y decente: Hace cerca de un año (25 de abril de 2024), tuve la ocasión de orientar una charla en la Universidad del Valle cuyo título fue, precisamente: “Trabajo digno y decente en el contexto nacional. Un desafío institucional para los gobernantes, un imperativo de lucha para las organizaciones sindicales”. En dicha exposición manifesté de manera categórica, entre otras, que era indispensable acoger la Declaración de la Conferencia Regional de Educación Superior CRES+5, celebrada en Brasilia en marzo de 2024, según la cual: “Es imperativo reconocer el constante deterioro que ha afectado notablemente las condiciones laborales de los trabajadores y trabajadoras de las Instituciones de Educación Superior en las últimas décadas. Este fenómeno se manifiesta a través de la creciente precarización laboral, la falta de estabilidad, la depreciación salarial y la reducción de las condiciones y beneficios de la seguridad social. Estos desafíos se ven agravados por un contexto regional caracterizado por un significativo aumento de la pobreza, la marginalidad y la desigualdad. La precarización laboral ha adquirido tales dimensiones que está impactando a todos los sectores de la educación superior. Es imperativo reconocer que el logro de metas de progreso en el ámbito de la educación superior no será posible sin asegurar los derechos de los trabajadores y trabajadoras, quienes desempeñan un papel clave en la implementación de políticas progresistas. Es necesario impulsar políticas que hagan la diferencia, basadas en el diálogo con la sociedad”.
Afortunadamente el gobierno actual produjo, el 19 de diciembre de 2024, el Decreto 1527 mediante el cual se adopta la Política Pública de Trabajo Digno y Decente en Colombia. El diálogo social ya ha avanzado, considero que ha llegado la hora de actuar. Desde 1999 la OIT ha dejado claro que: “El trabajo decente sintetiza las aspiraciones de las personas durante su vida laboral. Significa la oportunidad de acceder a un empleo productivo que genere un ingreso justo, la seguridad en el lugar de trabajo y la protección social para todos, mejores perspectivas de desarrollo personal e integración social, libertad para que los individuos expresen sus opiniones, se organicen y participen en las decisiones que afectan sus vidas, y la igualdad de oportunidades y trato para todos, mujeres y hombres. A su vez, el Artículo 25 de la Constitución Política de Colombia establece que: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. A partir de esta premisa, la Corte Constitucional acentúa sobre este derecho fundamental afirmando que las condiciones en que el trabajo se realiza son constitucionalmente relevantes. De igual manera, los principios contenidos en el Artículo 53 de la Constitución política de 1991, se orientan a:
“Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad”. Finalmente, para complementar este apartado, los Objetivos de Desarrollo Sostenible -ODS- incluyen en el número 8 lo siguiente: “Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos”.
2. La perversión gradual de la figura de profesores ocasionales y catedráticos. La Ley 30 de 1992, en su Artículo 74, estableció con absoluta claridad que: “Serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un período inferior a un año”. Por fortuna las altas Cortes, en especial la Constitucional, ha declarado inexequible otro inciso del mismo artículo mencionado en el cual se determinaba que: “Los docentes ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución y no gozarán del régimen prestacional previsto para estos últimos”. Resulta incuestionable que en su mayoría los rectores y administradores de turno en las IES públicas del país, incluidos los integrantes del Sistema Universitario Estatal -SUE-, ABUSARON de la figura referida en el artículo precitado, pues no resulta razonable, tampoco justo y equitativo, que la transitoriedad se haya vuelto permanente y que los periodos de vinculación inferiores a un año se hayan prorrogado en el tiempo hasta llegar al hecho cierto que buena cantidad de profesores han alcanzado su pensión de jubilación en estas condiciones o, en el peor de los casos, han fallecido bajo este régimen contractual. ¿Si esto no es indecente y a la vez indigno dentro de unas relaciones laborales, entonces qué lo es? NUNCA, como se afirmaba irresponsable e insistentemente por parte de los rectores, las plantas docentes de las universidades públicas estuvieron “congeladas”; pero lamentablemente nada hicieron para reforzar el número de profesores de carrera y, muy por el contrario, en la práctica se dedicaron a incrementar la cantidad de profesores ocasionales, catedráticos y vinculados bajo otras modalidades.
Menos mal la Sentencia C-006 de 1996, de la Corte Constitucional, amparó algunos derechos, mejoró en algo esa dignidad y decencia del trabajo y dejó precedente judicial al señalar que: “El hecho de que la institución requiera transitoriamente los servicios del docente, al cual vincula para que cumpla actividades inherentes a sus funciones y naturaleza, la docencia y la investigación, y a quien le exige acreditar requisitos y calidades similares a los docentes de planta, no justifica que se le restrinjan sus derechos como trabajador. Si su vinculación es transitoria, el reconocimiento de las prestaciones sociales será proporcional al término de la misma, pero no se podrá negar, pues ello además de contrariar el principio de igualdad que consagra la Constitución, atenta contra lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta, en el sentido de que “…toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas” las cuales no se dan en un régimen que establece similares obligaciones para unos y otros profesores, pero restringe los derechos y prerrogativas de los ocasionales, vulnerando la dignidad de dichos docentes, que se ven privados del derecho al descanso remunerado, a las primas de servicios y de maternidad, a la cesantía, que precisamente pretende proteger al trabajador en los lapsos en que éste se encuentre desempleado, entre otros, además de ser excluido de los programas de capacitación y mejoramiento profesional”.
La Sentencia C-614 de 2009, emanada por la misma Corte Constitucional, sumó lo siguiente: En este orden de ideas, la Sala reitera a las autoridades administrativas que el vínculo contractual para el desempeño de funciones permanentes y propias del objeto de la entidad contratante debe ser retirado de la dinámica laboral administrativa, no sólo porque desdibuja el concepto de contrato estatal, sino porque constituye una burla para los derechos laborales de los trabajadores al servicio del Estado, pues su incumplimiento genera graves consecuencias administrativas y penales. Finalmente, esta Corporación conmina a la Contraloría General de la República, a la Procuraduría General de la Nación y al Ministerio de la Protección Social a que adelanten estudios completos e integrales de la actual situación de la contratación pública de prestación de servicios, en aras de impedir la aplicación abusiva de figuras constitucionalmente válidas. Se podría mencionar otra cantidad importante de sentencias emitidas por las altas Cortes sobre este asunto en particular, pero la extensión del texto no me lo permite.
3. No son todos los que están (de carrera) y tampoco están todos los que son (ocasionales y catedráticos). He aquí uno de los centros de la controversia. Varios colegas han manifestado a nivel nacional que quienes accedieron a las universidades públicas a través de concursos, lo hicieron gracias -única y exclusivamente- al mérito que poseían al momento de postularse para dichos cargos de carrera. Una especie de “superioridad moral e intelectual” los invade cuando argumentan, entre otras cosas, que los profesores ocasionales y catedráticos no pueden entrar “por la puerta de atrás” y que deben estar sometidos a las reglas de juego que en su momento se establecieron para ellos. Las condiciones son muy diferentes cuando se compara la situación de hace cerca de tres décadas con lo que acontece en la actualidad; sólo a manera de ejemplo, las exigencias en titulaciones han cambiado demasiado, en mi Facultad hay colegas de carrera que ingresaron sólo con el título de Especialización y jamás se interesaron en obtener formación avanzada adicional; otro claro ejemplo es la métrica de los rankings que hoy exige -después de consolidado el Decreto 1279 de 2002- una alta productividad para poder concursar con mayores probabilidades de ingreso y, una vez en la carrera docente, para mejorar los salarios. Siempre he admitido que, gracias al arduo trabajo de la mayoría de docentes ocasionales, catedráticos (esta última figura también se ha pervertido) y otras formas de vinculación, las universidades públicas han sobrevivido al desfinanciamiento progresivo que padecen desde la misma promulgación de la Ley 30 de 1992. Sobre sus hombros ha recaído gran parte de la docencia directa, escasa investigación y casi nula extensión en el marco de las tres funciones misionales que corresponden a las universidades. En la docencia han sido tratados indigna e indecentemente en gran parte de las universidades colombianas, porque precisamente se pervirtió la figura de ocasionalidad o vinculación transitoria por periodos inferiores a un año, dando lugar a contrataciones que -en los casos más aberrantes- han superado los veinte años, sin siquiera poder recibir apoyos para la cualificación en educación formal conducente a títulos de maestría y doctorado. Los pocos docentes que pueden contar con dichas titulaciones lo han hecho, en lo fundamental, por cuenta propia y con esfuerzos descomunales porque no hay respaldo económico y porque en su mayoría no pueden acceder a comisiones de estudio tal como lo podemos hacer los docentes de carrera. La docencia directa es la CARGA más desproporcionada que recae sobre este tipo de profesores en “ocasionalidad” y lo peor es que al finalizar cada año deben atravesar por la incertidumbre si serán o no vinculados al año siguiente. Por ello insisto, dentro de los docentes de carrera los mejores no son todos los que están, porque la historia los dejó ubicados en el Decreto 1444 de 1992, o en el 2912 de 2001, alejándose de los factores de productividad (del Decreto 1279 de 2002) que no son precisamente su principal interés; en otras palabras, también existe anquilosamiento en los docentes con mayor trayectoria y no todos ingresaron con los altos niveles de exigencia que en la actualidad se aplican. Pero, de otra parte, también es cierto que tampoco están todos los ocasionales y catedráticos que deberían estar en nuestras universidades, porque contando un número reducido de ellos, con alta formación y buena productividad, se han tenido que ir a universidades privadas, pues se han registrado muchísimos casos en los cuales la transparencia no ha sido la constante en los concursos en los cuales han participado. Las redes clientelares, el nepotismo y la corrupción no se han hecho esperar en múltiples concursos públicos de mérito, en los cuales debieron acceder esos colegas que, pese a sus sacrificios personales y económicos, han quedado por fuera del personal “de planta”.
4. El Decreto 0391 debe ser objeto de aclaración en sus alcances. En ninguna parte establece que no habrá concurso de méritos para acceder a la carrera docente o administrativa. Muy por el contrario, en el quinto inciso de los considerandos, la disposición reconoce: “Que en la Sentencia T- 843 de 2009, la Corte Constitucional señaló que la Constitución Política de 1991 estableció como criterio para la provisión de cargos públicos el mérito y la calidad de los aspirantes y consagró el concurso de mérito como forma de acceder a los cargos de la administración pública”. De igual manera, el Parágrafo del Artículo 2.5.4.5.3. del Decreto 0391, en el marco de los Planes de Formalización laboral, establece que: “La provisión de los empleos de carrera se hará por concurso de mérito”. Esto aplica tanto para formalización laboral de docentes como para la formalización de administrativos. Otro elemento que exige bastante cuidado, para no generar confusiones, es el relacionado con el campo de aplicación. El Artículo 2.5.4.5.2. del Decreto establece que lo dispuesto se aplicará a: “Las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales, es decir, entes universitarios autónomos e Instituciones Técnicas, Tecnológicas y Universitarias, en beneficio del personal que esté por fuera de la carrera docente y administrativa que desarrolla actividades misionales y que puedan tener vocación de permanencia, de acuerdo con el marco jurídico constitucional y legal vigente en materia laboral”. Absolutamente claro, el concurso de mérito aplicará para quienes ya están laborando en las IES públicas, cumplen funciones misionales en docencia o en administración y que además cuenten con vocación de permanencia. Debo reconocer públicamente que los docentes ocasionales y los contratados bajo otras modalidades, YA SE HAN SOMETIDO A DIFERENTES FORMAS Y CRITERIOS DE SELECCIÓN, creados desde las Vicerrectorías Académicas, Facultades, Departamentos, Programas, Escuelas y unidades similares. De hecho, se les exige igual o más que a los profesores de carrera; su permanencia para cada vinculación en el año lectivo siguiente incluye evaluación de desempeño, cumplimiento de actividades complementarias y cuanta cosa se les ocurre a los burócratas de turno. La pregunta obligada es: ¿Si las universidades los han vinculado durante tanto tiempo en función de la necesidad del servicio, por qué ahora no nos sirven? En el Decreto 0391 no se hace referencia a concursos abiertos, porque precisamente la norma se orienta a corregir lo que históricamente ha sido un despropósito en materia de lo que debería ser trabajo digno y decente. Otra pregunta que se desprende es: ¿La totalidad de los docentes ocasionales, catedráticos y de empleados en condición de provisionalidad o similares accederán a cargos de carrera? La respuesta es NO. Sólo los que superen los concursos de mérito previstos podrán hacerlo. Muchos, dada la exagerada contratación que por años y años se ha venido incrementando, no podrán acceder a carrera docente o a carrera administrativa por cuanto no habrá los recursos financieros suficientes para proveer la totalidad de cargos que se requieren. Se trata de un proceso progresivo de formalización que se hará fruto de estudios muy rigurosos sobre necesidades de planta docente y administrativa.
Por último, ante la inquietud de quienes manifiestan que se presentará una eventual “quiebra” de las universidades, fruto del Plan de Formalización gradual que tendrán que realizar las IES, les digo rotundamente que eso no sucederá. Conozco a profundidad el sector educativo del nivel superior y, con absoluta seguridad, no va a ser así, pues ya estamos enormemente desfinanciados y sobre eso la palabra la tienen el SUE y la Red ITTU con sus abundantes datos sobre los faltantes para funcionamiento e inversión. Cada vez presentamos mayores dificultades de sostenibilidad financiera y ese ha sido un asunto irrebatible (siendo integrante del CESU, aporté valiosos elementos para realizar dos Foros nacionales sobre la materia y hubo firma de compromisarios en los años 2016 y 2017); pocos resultados concretos se obtuvieron. Pero no me llamo a engaño, lo anterior no permite afirmar que entonces no se pueden emprender acciones para enmendar lo que ha sido un problema histórico, que sin duda también afecta la calidad de la educación superior. Los recursos que se han girado a la base presupuestal de las universidades, luego del movimiento y los acuerdos con el gobierno en el año 2018, han incluido partidas para formalización laboral (cosa distinta es que muchos rectores tampoco hayan respetado su destinación y los hayan dirigido a otros frentes). Pero igualmente de los recursos que el gobierno actual ha girado para funcionamiento e inversión deberán salir las partidas para implementar los planes de formalización de manera gradual. Los resultados de las negociaciones en 2023 con ASPU, SINTRAUNICOL y SITRADEC fueron fundamentales para que el diálogo social con el gobierno arrojase parte de los frutos esperados en este tema. Los Consejos Superiores y los Consejos Directivos tendrán que acoger la medida y rendir cuentas a la sociedad. Ya las dilaciones dejan de ser una posibilidad. Espero que la Dirección de Inspección y Vigilancia del MEN se ponga el overol y haga el seguimiento necesario con las investigaciones a que haya lugar y las sanciones que de allí se desprendan. Por lo pronto, las universidades que tenían planeado realizar concursos públicos de mérito para docentes o para administrativos en el futuro próximo, deberían revisar con detenimiento qué tan oportunos pueden ser dichos concursos y pensar mejor en que, los estudios de planta docente y administrativa, serán la guía para acatar el contenido del Decreto.
Por: Juan Carlos Yepes Ocampo. Profesor Titular Departamento de Jurídicas, Universidad de Caldas; Ex Consejero CESU; Ex Representante ante el Grupo de seguimiento al Régimen salarial y prestacional del Decreto 1279 de 2002. Lic. En Ciencias Sociales U de Caldas; Esp. En Educación U del Bosque; Mg. En Educación U Javeriana; Ph D. en Estudios Políticos U Externado de Colombia.
