Para el abogado Johnny Alexander Uribe Ochoa, experimentado analisto de los procesos jurídicos en educación superior, a propósito de la “desacreditación” de la Sergio Arboleda, señala que ningún acuerdo del CESU es vinculante, que los lineamientos de acreditación no tienen piso jurídico por cuanto el Estado, por medio del Ministerio de Educación Nacional, no ha adoptado sus recomendaciones mediante acto administrativo.
A propósito de la sanción impuesta, por parte del Ministerio de Educación Nacional, a la Universidad Sergio Arboleda, en la que ordenó medidas preventivas según la Resolución 015755 del 05 de agosto de 2022 y, como consecuencia se produjo la pérdida de la acreditación institucional, de acuerdo con el artículo 51 del Acuerdo 02 de 2020 expedido por el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), se han generado diferentes opiniones, notas de prensa y conceptos en los que se defiende la medida administrativa, debido al cuestionado comportamiento del exrector Rodrigo Noguera Laborde, al utilizar la contratación docente de la Institución con el fin de realizar favores políticos durante el gobierno del expresidente Iván Duque.
Esta sanción, que se suma a la impuesta por la Dirección de Inspección, Vigilancia y Control de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía de Bogotá, por el incumplimiento de los deberes legales de los directivos de la Fundación de la Universidad Sergio Arboleda (Fundeusa), evidencia la crisis administrativa por la que pasa el ente universitario y que incidió directamente en la perdida de la acreditación de alta calidad multicampus obtenida por un término de seis años, otorgada por el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución 003659 del 5 de abril de 2019 .
Si bien muchos críticos de la institución y, sobre todo, del papel del exrector Rodrigo Noguera Laborde, defienden la medida tomada por el MEN, otros cuestionan la rectitud jurídica de dicha medida, por considerar que la norma aplicada para dicha sanción no tendría validez por vicios de forma y de legalidad, por cuanto “el CESU excedió sus competencias en el artículo 51 del Acuerdo 02 de 2020”, tal como lo indicó la abogada Gloria Yaneth Vélez, publicado en este portal.
Aunque comparto varios aspectos jurídicos establecidos por quienes cuestionan la sanción, considero que el problema es más de fondo e implicaría, de acuerdo con la dogmática administrativa, que todos los acuerdos emitidos por el Consejo Nacional de Educación Superior – CESU, incluidos el Acuerdo 02 del 1 de julio de 2020, “Por el cual se actualiza el modelo de acreditación en alta calidad”, Acuerdo No.01 de 2020, “Por el cual se definen el reglamento, las funciones y la integración del Consejo Nacional de Acreditación – CNA”, Acuerdo por lo superior 2034, “Propuesta de política pública para la excelencia para la excelencia de la educación superior en Colombia en el escenario de la paz”, entre otros expedidos por dicho órgano Asesor no han nacido a la vida jurídica.
Es decir, ningún acuerdo del CESU es vinculante y, por ende, los lineamientos de acreditación no tienen piso jurídico por cuanto el Estado, por medio del Ministerio de Educación Nacional, no ha adoptado sus recomendaciones mediante acto administrativo. Con el fin de demostrar esta hipótesis jurídica es necesario indicar que el Consejo Nacional de Educación Superior, fue creado en el artículo 34 de la Ley 30 de 1992 de “carácter permanente, como organismo del Gobierno Nacional vinculado al Ministerio de Educación Nacional, con funciones de coordinación, planificación, recomendación y asesoría”. En virtud del artículo 36 de la misma norma, dicho Consejo propone al Gobierno Nacional, entre otras: políticas y planes para la marcha de la educación superior, la reglamentación y procedimientos para organizar el sistema de acreditación, organizar el sistema nacional de información, entre otras.
Lo anterior es fundamental porque, de acuerdo con la Teoría de los Actos Administrativos, la correlación entre el CESU y el Gobierno Nacional se daría frente a lo que se conoce como Actos Administrativos Complejos. Los cuales, de acuerdo con la jurisprudencia se entienden como aquellos actos “que se forman por la concurrencia de una serie de actos que no tienen existencia jurídica separada e independiente y que provienen de diversas voluntades y autoridades, generándose así una unidad de contenido y de fin, de tal suerte que las diversas voluntades concurren para formar un acto único”[1] (Resaltado fuera de texto).
Igualmente, en sentencia 2000-01893 de 28 de agosto de 2020 el Consejo de Estado indicó que un acto administrativo de esta naturaleza:
“es la manifestación del poder público en la que concurre la voluntad de distintas dependencias de la misma entidad o de varias entidades, contenida en una serie de actos que comparten unidad de objeto y de fin… se caracteriza por:
- la concurrencia de varias declaraciones de voluntad de la administración, realizadas por distintas dependencias de una misma entidad pública, o por varias entidades, de manera conjunta o sucesiva
- la unidad de contenido y de fin de las manifestaciones de la voluntad
- la inescindibilidad de las decisiones y
- el control judicial conjunto en donde los vicios de legalidad de alguna de las declaraciones se transmiten a toda la extensión de la decisión”.
Es decir, los acuerdos de CESU solo adquieren vida jurídica y, por ende, la posibilidad de su control jurisdiccional, hasta tanto el Gobierno Nacional los adopte mediante un acto administrativo. Los llamados acuerdos del CESU, no existen por sí mismos, dada la naturaleza jurídica de órgano asesor del Gobierno Nacional vinculado al Ministerio de Educación Nacional. Así lo estableció desde 1964 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 15 de Octubre de, consejero ponente, doctor Alejandro Domínguez Molina “… cuando se trata de un acto complejo, es decir, formado por una serie de actos con la ocurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio solo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente. El acto que se forma es un acto único, es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de los órganos que concurren en el proceso de formación del acto” (Resaltado fuera de texto).
En tal sentido, no existe ningún acto administrativo expedido por el Ministerio de Educación Nacional que adopte o acoja las recomendaciones expedidas por el Consejo Nacional de Educación Superior, es decir, aún el Gobierno no ha expresado su “voluntad” de si acoge o no las recomendaciones emitidas por el CESU que llaman “acuerdos”.
Así las cosas, si bien es cuestionable la forma como el exrector Rodrigo Noguera administró la Universidad Sergio Arboleda, la decisión de “desacreditar” también es cuestionable, pero no sólo por las razones esgrimidas de ilegalidad de dicha Resolución 015755 del 05 de agosto de 2022, sino porque hasta el momento los acuerdos del CESU no han sido adoptados mediante un acto administrativo complejo por parte del Ministerio de Educación Nacional. Y esto no solo cuestiona la existencia de la sanción a la Universidad, sino la misma forma como se ha constituido lo que hoy se denomina el Modelo de Acreditación Nacional, el cual no tendría asidero jurídico en que sustentarse, porque por el mero principio de legalidad de los actos administrativos, establecido en el artículo 88 de Ley 1437 de 2011, según el cual “Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” no tendría cabida ya que hasta el momento no existen dichos actos, es decir, no son más que recomendaciones que aún no han nacido a la vida jurídica y por ende, no habría presunción de legalidad que los cobije.
Por lo tanto, deberá el Ministerio de Educación Nacional, si desea fortalecer el Sistema Nacional de Acreditación, expedir los correspondientes actos administrativos por medio de los cuales acoge las recomendaciones (Acuerdos de lineamientos y demás) del Consejo Nacional de Educación Superior – CESU y proteger al Sistema de la inseguridad jurídica en la que se encuentra.
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[1] Sentencia del Consejo de Estado de catorce (14) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-26-000-2010-0036-01(IJ)Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA.
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Del autor: Johnny Alexander Uribe Ochoa. Abogado, Licenciado en Filosofía y Letras, Magíster en Derecho Administrativo y Doctorando en Derecho de la Universidad Externado de Colombia. Docente Universitario e Investigador en diferentes áreas del Derecho y Educación en Pregrado y Posgrado en áreas relacionadas con Derecho Administrativo, Derechos Humanos, Políticas públicas, Derecho Disciplinario, Derecho Agrario y Ordenación del Territorio Rural. Experiencia Administrativa en Universidades públicas y privadas como: Vicerrectoría Académica, Decanatura de Facultad de Ciencias Sociales, Decano Humanidades y Ciencias Políticas y Dirección de Oficina de autoevaluación y Acreditación. Asesor y consultor en temas relacionados con Aseguramiento de la Calidad de la Educación: Acreditación de Alta Calidad, Registro Calificado según nueva normatividad, Sistema Internos de Aseguramiento y Planeación estratégica.
