El nuevo organigrama de la autonomía universitaria

El nuevo organigrama de la autonomía universitaria

Es interesante observar el nuevo organigrama de la educación superior, que muestra el mapa del creciente debilitamiento de la autonomía universitaria en Colombia durante los últimos treinta y cinco años, proceso que se inicia con el Decreto-Ley 80 de 1980, continua con la Ley 30 de 1992 y se cierra, al menos hasta hoy, con la Ley 1124 sobre inspección y vigilancia, denominada “ley express”, aprobada el 16 de diciembre de 2014 y tramitada conjuntamente por las Comisiones VI de Cámara y Senado, como respuesta al mensaje de urgencia lanzado por el Gobierno nacional al Congreso de la República, a pesar de los desacuerdos declarados por la comunidad universitaria del país.

Con la aprobación de la Ley 124 de diciembre 16 de 2014, dedicada a la dotación de herramientas para la intervención especial de las instituciones de educación superior, se cierra el cerco a la autonomía universitaria, cuyo atornillamiento definitivo tendrá lugar con la creación de la Superintendencia de Educación, autorizada por el Congreso. En consecuencia, el “organigrama” queda de la siguiente manera:

MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

Gráfico 1. Organigrama de la Educación Superior en Colombia

No se trata de un texto en prosa, sino de un gráfico que puede leerse de arriba a abajo, transversalmente, de abajo hacia arriba, una descripción topológica en la que se observa, sin aparecer, cómo las universidades colombianas, públicas y privadas, se han venido convirtiendo en establecimientos públicos bajo el control del poder ejecutivo, en este caso adscritas al Ministerio de Educación Nacional, que concentra los factores neurálgicos de la vida universitaria.

Lo que la actual Ministra de Educación, Gina Parody, ha logrado con la llamada “ley Express”, no ha sido más que darle la estocada final al moribundo y debilitado “toro” de la autonomía universitaria, tomándola por los cachos, estocada lograda con el total apoyo del Ejecutivo, de los partidos políticos agrupados en la Unidad Nacional, el Centro Democrático, la Alianza Partido Verde, Cambio Radical, entre otros, el grupo de estudiantes y padres de familia de la Universidad San Martín invitados a las sesiones de las Comisiones VI como bandera, y la decisión indiscutible del Congreso de la República en el record impuesto para la aprobación de la ley, con un fuerte cordón mediático de radio, prensa, televisión y medios digitales, encargados de la creación de corriente favorable de opinión como justificación social de la ley.

Desde el punto de vista financiero, ya la Ley 30 había condenado a las universidades, en la práctica, a cohabitar con la naturaleza jurídica de establecimientos públicos, toda vez que limitaba dramáticamente el presupuesto proveniente del Estado y, por consiguiente, las puso a depender de la voluntad del poder político y del poder ejecutivo. Veinte y dos años después de 1992, sus consecuencias han sido nefastas para todo el sistema de educación superior, especialmente para las universidades e instituciones de educación superior públicas. El déficit de las 32 universidades ha alcanzado globalmente la conservadora cifra de 12,5 billones de pesos. Si se estudia de manera particular cada caso, probablemente esta cifra tendería a doblarse.

Por otra parte, las diferentes instituciones de control del Estado, particularmente la Contraloría General de la República, han evidenciado su tendencia a tratar a las instituciones de educación superior, sobre todo a las universidades, como establecimientos públicos, sujetos a la ley de contratación administrativa, a partir de la cual buscan y encuentran “hallazgos”, que en algunos casos tienen carácter disciplinario, fiscal y en otros penal. No se trata de que sean inmunes al control y a la vigilancia de sus actuaciones, sino porque no siempre es fácil saber leer o interpretar lo que significa que una institución como la universidad no depende directamente de ninguna de las ramas del poder público y que, por lo tanto, se de sus propios estatutos o normatividad, al igual que su propia organización. De alguna manera u otra, esto genera molestias, pues lo que no está bajo el control respectivo, es sospechoso de muchas cosas.

Es destacable que el régimen académico universitario está cada vez más normado en nombre de la calidad de los servicios educativos que presta a la sociedad por delegación del Estado. No siempre las decisiones organizacionales en torno a la oferta de determinados programas académicos de interés institucional coincide con los requerimientos formales establecidos por el Gobierno. Para el caso de las universidades públicas, es paradójico que el cumplimiento de ciertas condiciones de calidad establecidas oficialmente está en función de los recursos financieros que debe aportar el propio gobierno a las instituciones pero que, no obstante, estos son insuficientes o inexistentes. No siempre las universidades ofrecen los programas que tendrían una mayor pertinencia académica, social o científica, pues los recursos estatales no se garantizan, o las condiciones de infraestructura presentan ciertas deficiencias. Es decir, el régimen académico de las universidades o en general de las instituciones de educación superior tiende a debilitarse cuando los recursos financieros requeridos no son provistos por el Estado en el caso de las públicas o por el dilema entre los bajos costos de matrícula y la inversión por parte de las privadas.

Gráfico 2. Dimensiones del régimen universitario en la constitución de su autonomía

La investigación es otra de las responsabilidades de identidad asumidas por la universidad como fundamento de su autonomía. Sin embargo, su desarrollo depende cada vez más de los recursos externos provenientes de fondos privados o de bolsas concursables por parte de algunas instituciones públicas, pues los recursos provenientes del Estado para la realización de las actividades investigativas son precarios, cuando no inexistentes. La mayoría de los recursos que provee el Estado son para funcionamiento y en menor porcentaje para la inversión, que corresponde en este último caso a los recursos dedicados a investigación. Sin embargo, las políticas de los entes externos que cofinancian procesos de investigación tienen sus propias condiciones tanto en el objeto como en los montos a cofinanciar. Para las universidades públicas es cada vez más evidente la pérdida o sostenibilidad de su hegemonía investigativa, al margen de las polémicas acerca de su pertinencia, utilidad a corto, mediano o largo plazo, impacto, contribuciones a la solución de problemas, ampliación de bases de información, modelos de gestión de conocimiento, entre otros aspectos.

La proyección social es otro factor de debilitamiento de las acciones de la universidad, pues por lo general los recursos financieros se destinan a los procesos educativos formales, como prioridad de las propias instituciones, quedando esta responsabilidad de manera semejante a los pocos o escasos recursos que se invierten: deficitarios.

Es complejo entender también que las universidades se den su propia forma de gobierno, los procedimientos para elegir sus autoridades y las instancias que los designan. Pero lo paradójico es que la ley que le reconoce la autonomía para definir su propia forma de gobierno, le determine al mismo tiempo la composición de su máxima autoridad de gobierno en materia administrativa y académica (ley 30 de 1992). Si son autónomas para autogobernarse, ¿por qué la ley ha de establecer una figura de gobierno estándar? ¿No basta acaso con que las universidades garanticen a la sociedad y a sus comunidades que fundamentan su Gobernanza en la participación, el consenso y la democracia?

Sin embargo, para preservar determinada ingerencia directa del poder público en el gobierno universitario, la ley 30 estableció un Consejo Superior con delegados del poder ejecutivo: i) cualquiera sea su carácter nacional, departamental o municipal, del Ministro de Educación Nacional (quien lo preside), del Presidente de la República (quien por lo general sustituye al presidente en caso de ausencia temporal del primero) y del gobernador o alcalde, según el caso; ii) de la sociedad a través de un representante del sector productivo (figura que reemplazó el antiguo lugar ocupado por la Iglesia) y de un exrector universitario; iii) representación por elección de cada uno de los estamentos universitarios: estudiantes, docentes y egresados, así como un representante de las directivas académicas.

Con base en ello se ha establecido una contabilidad electoral para la toma de decisiones, cualquiera sea su objeto, incluyendo la elección de los gobernantes de la institución. El 33% de los votos le corresponde al poder ejecutivo o al gobierno; el 22% a la representación de la sociedad; el 44,4% a los estamentos internos de la universidad. En general, la minucia electoral le da la mayoría a las delegaciones o representaciones externas a la universidad, con el 55,6% del potencial electoral. ¿Casualidad en los cálculos electorales? ¿Intentos de control directo del poder político en el gobierno de las universidades?

Como se puede colegir, cada acto de votación, trátese de la creación de un nuevo programa académico, formulación de una política, designación del rector o aprobación del presupuesto de la institución, el malabarismo electoral hace de las suyas. Por lo general, y en la práctica, se forman tres bloques de poder: el gubernamental, de carácter externo, integrado por los 3 delegados del “gobierno”; el bloque universitario, de carácter interno, integrado por los 3 estamentos universitarios y la representación de la gestión académica; el social, de carácter externo, con 2 representaciones. Este sector social queda flotante y hace mayoría con el gobierno cuando se trata de determinadas alianzas gestionadas por el bloque-gobierno, o se adhieren al bloque-universitario, constituyendo una relativa o cómoda mayoría para cualquiera de los dos bloques. En esta dinámica, casi siempre el poder del gobierno se contrapone al poder de la universidad, con el poder de la mediación o desbalance que ejerce el sector social. Por supuesto, estas correlaciones y antagonismos son, en la práctica, mucho más complejas.

De manera particular, imaginarse los procesos y procedimientos para la designación de Rector en las universidades públicas, es una verdadera lección de democracia en algunos casos, de “guerra sucia” en muchos más, así como de la utilización del “matoneo mediático” como arma para desacreditar o acreditar candidatos. Paradójicamente, en los procesos de designación de los rectores se pueden identificar subrepticiamente los candidatos de las universidades y los candidatos del gobierno. El carácter devastador de las situaciones que se presentan a partir de estas dinámicas, ha llevado a algunas universidades a consagrar en sus estatutos la condición de que, para ser rector de las mismas, se requiere estar vinculado en calidad de profesor o de administrativo.

No obstante, es imprescindible preguntarse: ¿Cuál ha sido el impacto real de esta forma de gobierno estatuida por la ley para las universidades? ¿En qué ha contribuido a la democratización de la universidad y a la democratización de la sociedad? ¿Qué relaciones guarda esta forma de gobierno con la autonomía universitaria y la misión misma de la universidad? En general, estos mecanismos de designación de las autoridades institucionales ha sido uno de los puntos de quiebre de la autonomía universitaria y la intromisión de determinada forma de control de la misma por parte del poder político. Sin embargo, la Gobernanza de aquí derivada se ha convertido en algo “natural” y “normal”, es decir, se ha ido generando un creciente proceso de aceptación de la ingerencia directa del poder político en el gobierno universitario. Basta con leer los relatos e interpretaciones que generan los actos de designación de los rectores de las universidades públicas para corroborar el dramatismo de los acontecimientos. Las designaciones de los rectores de las universidades privadas no están exentas de estas refriegas.

La creciente pérdida de la autonomía universitaria incide también en el debilitamiento del régimen de verdad que representa la universidad en el universo científico-cultural, en la medida en que otras instancias de la sociedad ocupan este vacío y muestran mayor representatividad o autoridad en la legitimidad del saber y la verdad. Es indudable que las depreciaciones del valor de las universidades están asociadas a la pérdida del prestigio como instituciones gestoras de conocimiento, de innovaciones, de formación de calidad, de investigaciones pertinentes, de impacto socio-cultural, entre otras. Pero se llega, de nuevo, al círculo vicioso: las universidades públicas deprecian su prestigio porque no reciben los recursos financieros que les permitan el cumplimiento de su misión; el cumplimiento parcial de su misión genera desconfianza de la sociedad hacia las mismas; el Estado las fustiga porque no se colocan a la vanguardia del régimen de verdad de la sociedad, etc.

Entre las universidades privadas, unas adquieren prestigio por sus altos costos y el carácter elitista que asumen, invirtiendo dichos recursos en las funciones básicas asumidas, además de la creación de mecanismos de cofinanciamiento con recursos internacionales y recursos públicos; otras tienen que debatirse entre los bajos costos y la precaria inversión de recursos en las condiciones de calidad, perdiendo así su prestigio, siendo consideradas como “universidades de garaje para pobres”. A propósito de la criticada ley 124 de inspección y vigilancia, algunos rectores de universidades públicas sugerían que esta se aplicara únicamente a las “universidades privadas de garaje”; a su vez, algunos rectores de instituciones de educación superior privadas sugerían que se aplicara a las universidades públicas de garaje. Algunos rectores de universidades privadas de prestigio veían en esta ley la ocasión para “limpiar” el sector del desprestigio que les causan tales “universidades de garaje”.

¿Se olvidaron que, en vez de señalar culpables, lo importante era defender la autonomía de las universidades y procurar porque el Estado genere planes de fomento y acompañamiento al conjunto de las instituciones de educación superior que prestan el servicio educativo a miles de colombianos que, de otra manera, no tienen acceso a la educación superior? O, de otro modo, ¿olvidaron que tienen responsabilidades sociales? Quizá ello sea también factor de desconfianza dentro del régimen de verdad que representan al interior de la sociedad.

De igual manera, la legitimidad de la universidad como institución cercana y oportuna en la satisfacción de las necesidades formativas de los miembros de la sociedad, está también en tela de juicio. A la fuerza o por convicción, la universidad colombiana pública es excluyente y, por misión, muchas privadas también lo son. La inclusión en educación superior deja mucho que desear. Pero la mayoría justifica esta depreciación de la inclusión por la carencia de recursos financieros para ampliar cobertura de programas y compatibilizarla con la calidad. No obstante, el efecto de la deslegitimación por su carácter excluyente es inocultable. Si la sociedad no protesta por la depreciación de la autonomía universitaria, quizá sea también porque no la mira como cómplice de su desarrollo. Este “vacío de pueblo” se ha notado con la aprobación de la “ley Express” que instaura facultades especiales para que el Ministerio de Educación Nacional, en nombre de la inspección y vigilancia, intervenga a las instituciones de educación superior que prestan el servicio educativo. Hay algunas islas, pertenecientes a las propias organizaciones universitarias, como la MANE, cuya presencia en las Comisiones VI del Congreso en donde se aprobaba la ley, era minimizada por los propios congresistas. O las protestas de algunos sindicatos de docentes. O de algunas asociaciones de instituciones.

Quizás este hecho tiene que ver también con el mercadeo mediático y la manera cómo se vendió a la opinión pública el marco justificatorio de la reforma de la Ley 30 a través de la ley de inspección y vigilancia. El procedimiento fue semejante al utilizado en la segunda vuelta de la contienda política para las elecciones presidenciales, dividiendo a la sociedad y a los electores en guerreristas y pacifistas. Por “pacifista” se entendía a quienes apoyaban el tratado de paz entre el Gobierno y las FARC a través de la mesa de negociación en La Habana y en medio del conflicto; por “guerrerista” se entendía a quienes estaban en desacuerdo con las condiciones de las negociaciones del tratado de paz entre el Gobierno y las FARC, teniendo como condición previa el cese del fuego, del secuestro y la no incorporación de niños en la lucha armada. El papel de los medios y de mucho de los opinólogos fue decisivo en la creación de una opinión favorable a los procesos de paz, casi en condiciones de oficinas de campaña, lo que dio como resultado el triunfo del candidato-presidente en la segunda vuelta.

La expedición del decreto de intervención del Ministerio de Educación a la Universidad San Martín estuvo ambientado por el escándalo de desvío de dineros para destinarlos a negocios no misionales, en desmedro del pago de salarios a profesores y administrativos y las deficiencias de algunas condiciones para el normal desarrollo académico. Se vendió la idea de que la San Martín no era un caso aislado, sino una tendencia, fruto de lo cual fue una especie de “Lista de Schindler” que los medios divulgaron profusamente y en donde aparecían nombres de algunas instituciones de educación superior públicas y privadas, con las respectivas reacciones de las mismas por el daño causado a sus instituciones. La debilidad del fundamento jurídico del Decreto de intervención a la Universidad San Martín, que preveía inminente demanda, fue reforzada con la idea de la necesidad de darle al Ministerio de Educación Nacional mandíbulas y dientes para intervenir en los posibles desmanes que venían provocando las “universidades de garaje”. Se divulgó en los medios la idea de que era necesaria una ley anticorrupción para defender a los estudiantes y salvar la autonomía universitaria de los atropellos de que era objeto. Así como la guerra y la paz, se asoció corrupción a autonomía universitaria y ley de inspección y vigilancia a transparencia. Veladamente, quienes defendían la autonomía universitaria puesta en peligro por el proyecto de ley, se asociaban a la permisividad frente a la corrupción; quienes apoyaban la ley, eran defensores de la transparencia. Aprobada la ley por el Congreso, volvió a aparecer mediaticamente la “Lista de Schindler” para la reafirmación de la justificación de la ley anticorrupción de la educación superior y minimizar los daños a la autonomía universitaria. Más aún, se tomó la autonomía como bandera de la ley anticorrupción de la educación superior.

Así, mediante la ley 124 de 2014 aprobada finalmente el 16 de diciembre por el Congreso de la República de Colombia, referida a la inspección y vigilancia de las instituciones que integran el sistema de educación superior, el Ministerio de Educación Nacional, sea cual fuere su cabeza o representatividad, asume sustantivamente las funciones de policía judicial, contaduría, personería, fiscalía, contraloría, procuraduría y juez. A través de delegados plenipotenciarios y, bajo su consideración, se puede sustituir a las autoridades universitarias, públicas o privadas, acorde con las consideraciones que el propio Ministerio establezca. Es decir, las universidades quedan convertidas también, para efectos de la inspección y vigilancia, en establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Educación Nacional.

Por supuesto, la autonomía universitaria no excluye el ejercicio de la inspección y vigilancia por parte de la sociedad y de las instancias facultadas legalmente para ello. Sin embargo, no es debilitando la autonomía universitaria como se ejerce la suprema inspección y vigilancia, sino, paradójicamente, fortaleciendo dicha autonomía y generando condiciones para su auto-regulación y robustecimiento.

Es importante recordar, a propósito, la sentencia C-200 de 1997 de la Corte Constitucional, en la que establece:

“Las universidades del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder político, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimento de sus objetivos y misión.”

Así como la desaparecida Comisión Nacional de Radio y Televisión (CNRTV), creada por la Constitución de 1991 como ente autónomo, quedó convertida en establecimiento público y denominándose como Autoridad Nacional de Televisión (Ley 1507 de 2012), en la práctica la autonomía universitaria parece ser ya un mero asunto del pasado o, en su defecto, una ilusión que comienza nuevamente a forjarse en medio de un enrarecido ambiente político con ciertos rasgos unanimistas y antipluralistas.

La desaparición de la CNRTV estuvo precedida también de acusaciones de corrupción, elaboración de contratos millonarios, burocracia, ineficiencia, tráfico de influencia, etc., con fuerte protagonismo de algunos medios. La concepción de la televisión como servicio público sirvió de fundamentación al cambio de naturaleza de ente autónomo a establecimiento público y su correspondiente anexión al poder ejecutivo, con el propósito de“velar por el acceso a la televisión, garantizar el pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia del servicio”, así como la “difusión, protección y defensa de los intereses de los televidentes”. En el fondo, conservó sus mismos propósitos, pero se le cambió su naturaleza jurídica. La ley anticorrupción de la educación superior, motivada por el ejercicio del control y vigilancia de sus instituciones, se fundamenta también en la concepción de la educación como servicio público. En esta caso, la universidad conserva formalmente su naturaleza jurídica de ente autónomo, pero en la práctica las condiciones estructurales para el cabal cumplimiento de su misión, corresponden a las condiciones que regulan los establecimientos públicos.

La futura y pronta creación de la Superintendencia Educativa no será más que la perfecta culminación de un movimiento en contra vía de la historia: en vez de proteger la educación como derecho de las personas y deber del estado en su provisión o satisfacción, la educación no será más que un servicio público regulado por las leyes de mercado, correspondiéndole a dicha Superintendencia la inspección y vigilancia de las condiciones para su prestación. Por supuesto, esta entidad estará a cargo del Ministerio de Educación Nacional. No existe la más ligera posibilidad de que la vieja propuesta de convertir el Consejo Nacional de Acreditación en la Agencia Nacional de Fomento y Acreditación de la Calidad, como ente autónomo, tenga cabida en el actual contexto político en el que se desarrolla la educación superior colombiana.

Si se observan los países que tienen significativos niveles de desarrollo democrático, civilizatorio y bienestar, es fácil colegir que las ramas del poder público (legislativa, ejecutiva y judicial), se han convertido en garantes de la autonomía de sus sistemas universitarios; y, por el contrario, que los regímenes autoritarios y fascistas son proclives a su cooptación y permanente violación. La principal condición de respeto a la autonomía universitaria se fundamenta en el reconocimiento de la libertad de pensamiento, razón por la cual para su cultivo se requiere también de condiciones de libertad e independencia.

Por ello es importante que el renacimiento de la autonomía universitaria no tenga un exclusivo carácter contestatario, destinado a la defensa de los viejos privilegios que han debilitado su misión, denunciados en el pasado, sobre todo por el Manifiesto de Córdoba, sino que se constituya en oportunidad para que el sistema universitario se convierta en el alma renovada de la sociedad y cada uno de los colombianos la sienta como suya porque justamente la universidad, sin condición, es suya.

Para ello hay que trabajar mucho, es decir, el sistema educativo, pero sobre todo las universidades, tienen mucho que hacer. En una sociedad civilizada es posible confiar en que la clase política sea la garante del desarrollo autónomo de la universidad. En una sociedad no civilizada, es posible contar con la firme convicción de que la clase política se apodere de la universidad, para lo cual tendrá mucho cuidado en saber anular su autonomía. Colombia es un testimonio fehaciente de este hecho. Pero también es posible, a pesar de lo imposible, mantener la esperanza en que nuevos vientos políticos y civilizatorios, posibilitarán la creación de otro futuro para sus gentes y para el país. La apuesta vale la pena.