Orlando Acosta, Doctor of Philosophy (PhD) en virología molecular, Profesor Facultad de Medicina, Universidad Nacional de Colombia. Investigador Emérito de Minciencias. Exmiembro de la Comisión de Reforma del ICETEX, analiza el reto del nuevo gobierno con la entidad.
La educación superior al no reunir los requerimientos formales de bien público induce no sólo a la discusión conceptual sino a la toma de decisiones acerca de quién debe pagar por ella: el individuo o la sociedad.
Con el ascenso al poder político central del Gobierno del Cambio, encabezado por el presidente Gustavo Petro, parece abrirse la posibilidad de aliviar al menos los más protuberantes males que crónicamente han estado afectando a la educación superior colombiana, en particular a aquella de naturaleza jurídica pública. Uno de estos males es aquel de la financiación, especialmente en sus componentes de funcionamiento e inversión a cargo del Presupuesto General de la Nación (PGN), que limita drásticamente el aumento de cobertura con calidad.
Se ha expresado vehemente compromiso con el acceso universal a la educación superior en su conexidad con el derecho humano a la educación. El acceso universal implica que todos deben tener las mismas oportunidades para participar en el sistema de educación superior sin discriminación alguna. Adicionalmente, se han ofrecido beneficios para los deudores de ICETEX y reformas a esta institución financiera. Con relación a la gratuidad es evidente la inequidad representada por quienes deben asumir onerosas cargas financieras en el ICETEX en comparación con aquellos que se benefician de la matrícula cero o altamente subsidiada.
¿Qué es el ICETEX?
En virtud de la Ley 1002 de 2005 el ICETEX se transformó en una entidad financiera de naturaleza especial cuyo objeto es “el fomento social de la educación superior, priorizando la población de bajos recursos económicos y aquella con mérito académico en todos los estratos a través de mecanismos financieros que hagan posible el acceso y la permanencia de las personas a la educación superior …” Recientemente la Corte Constitucional reafirmó la naturaleza bancaria del ICETEX en la sentencia C-308-22 al determinar que es perfectamente legal la práctica de capitalizar intereses al añadir a la deuda los intereses vencidos para que estos generen nuevos intereses, toda vez que un crédito educativo no tiene una connotación que lo haga especial frente a otros créditos.
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Por otra parte, el ICETEX es la más flagrante materialización de la privatización de la educación superior en la medida en que quien la utilice debe pagar enteramente por ella, predominantemente en IES de naturaleza jurídica privada. Al mismo tiempo, es un vehículo para transferir recursos públicos a estas instituciones privadas a través de las condonaciones.
¿Quiénes son los usuarios del ICETEX?
Los usuarios del ICETEX son esencialmente los jóvenes de los estratos socioeconómicos más vulnerables, quienes, al ser excluidos de la educación superior pública por falta de cupos como consecuencia de políticas deliberadas de desfinanciación, no tienen más alternativa que constituirse en deudores del ICETEX asumiendo pesadas cargas crediticias. El 92% de los usuarios del ICETEX es proveniente de los estratos socioeconómicos 1, 2 y 3. Obviamente, es poco probable que las familias más pudientes se hipotequen en el ICETEX para financiar los estudios de sus hijos.
¿A dónde van los recursos del ICETEX?
Más del 92% de los recursos implicados en los créditos del ICETEX van dirigidos a sufragar los costos de las matrículas en IES privadas. El nuevo presidente del ICETEX declara ante los medios de comunicación que hay universidades que existen gracias a que el 60% de sus ingresos lo obtienen de las matrículas financiadas por los créditos del ICETEX.
Para tener una aproximación a los recursos canalizados por el ICETEX hacia las IES privadas basta sólo darle un vistazo al presupuesto de 2022. El ICETEX administra más de 530 fondos. Su presupuesto total de ingresos para 2022 es de $5.771.327.513.149. Descontando sus gastos operacionales y no-operacionales, sus recursos de inversión para programas de créditos educativos totalizan $4.633.058.231.712 discriminados en créditos reembolsables: $2.411.674.421.557 créditos condonables: $2.214.383.810.155 y financiación contingente al ingreso: $7.000.000.000.
De acuerdo con las estadísticas del ICETEX, los recursos crediticios en más de un 92% van dirigidos a las IES privadas a través del pago de matrículas. Fácilmente se concluye que más de $4,28 billones son transferidos a través del ICETEX a estas instituciones. Esta es una cifra comparable a la que fue destinada ($4,24 billones) a las 34 universidades públicas en 2022, sin incluir los recursos adicionales transitorios obtenidos por el movimiento estudiantil de 2018.
¿Cuál sería el significado de condonar todas las deudas contraídas con el ICETEX?
La promesa programática del actual gobierno de transformar la “lógica bancaria del ICETEX” y crear “un ambicioso Plan de Salvamento para liberar de las deudas a todos sus usuarios”, refrendada por el anuncio de “condonar la deuda del ICETEX y llevarlo hacia el crédito de estudios en el exterior”, no parece ser posible al menos en el corto plazo. La condonación de la deuda a más de 950.000 deudores activos se ha estimado en más de $9 billones. Además, para garantizar que aquellos usuarios que aún se encuentran adelantando estudios puedan concluirlos habría que cada año inyectar al ICETEX billonarios recursos frescos, toda vez que los recursos de créditos reembolsables no se recobrarían para ser otorgados a nuevos usuarios.
La preservación del ICETEX con solo programas de créditos condonables lo convertiría completamente en un mecanismo similar al programa Ser Pilo Paga (SPP): recurso público transferido esencialmente a IES privadas. Este programa fue duramente criticado por transferir el 98.4% de sus recursos a instituciones privadas. Su costo acumulado para 40 mil estudiantes fue equivalente a la financiación de un año otorgada por el PGN para más de 600 mil estudiantes en universidades públicas.
Las actuales medidas del ICETEX en materia de alivios, incentivos y condonaciones no difieren mucho de las propuestas de la anterior presidencia del ICETEX, incluyendo el Pago Contingente al Ingreso (PCI).
¿Cuál es la inequidad que reproduce el ICETEX?
Una de las inequidades reside en que mientras aquellos estudiantes provenientes de estratos socioeconómicos 1, 2 y 3 que ingresan a la educación superior pública gozan de matrícula cero o altamente subsidiada, aquellos de estos mismos estratos socioeconómicos que quedan excluidos por falta de cupos deben sufragar enteramente los costos de sus estudios en una institución privada. Esta inequidad los conduce a llevar a cuestas una pesada carga crediticia y a ser reportados a centrales de riesgos en muchas ocasiones por el rezago en los pagos, cuando no a la afectación de su salud mental al límite de las ideas suicidas.
El argumento de que aquellos jóvenes que deben recurrir al ICETEX están pagando el precio de ser menos inteligentes que aquellos que lograron superar el umbral aprobatorio del examen de admisión en una institución pública, es totalmente inaceptable. La Universidad Nacional de Colombia hace más de 20 años tenía la mitad de la población estudiantil que hoy tiene. Sería absurda la conclusión de que el 50% de sus actuales estudiantes es menos inteligente que la otra mitad. No es cierto tampoco que las instituciones privadas se nutran de estudiantes menos inteligentes a través de los créditos del ICETEX.
¿Qué es la economía de la educación superior?
La historia registra los razonamientos y reflexiones de destacados economistas sobre la aplicación de los principios de mercado a la educación en general y en particular a la educación superior. Se podría citar a Adam Smith, John Stuart Mill, Alfred Marshall y Milton Friedman. Pero quizá Milton Friedman, de la Escuela de Chicago, ha sido el más influyente durante casi el último medio siglo. Su filosofía neoliberal estimuló el decrecimiento de las responsabilidades sociales del estado, incluyendo la educación superior, para dejarlo casi todo al libre juego de las fuerzas del mercado.
Las tensiones entre el lugar destacado de la racionalidad económica individual y el papel del gobierno en la educación superior se intensificaron de manera concomitante con la crisis del estado benefactor. Se trataba de trasladar el subsidio a los individuos en lugar de mantenerlo en las instituciones. El papel del gobierno se vio justificado en la educación primaria y media, pero no en la educación superior, donde el individuo mejora su productividad. El individuo fue considerado como un agente económico racional que busca un beneficio privado representado en movilidad social y mayor ingreso y, por lo tanto, debería asumir la mayor parte de los costos de su educación superior. Así, el gobierno quedaría con un papel muy disminuido en este nivel educativo.
En esta lógica, en caso de que el individuo carezca de recursos para invertir en su educación superior, el gobierno le podría otorgar un crédito para cuyo pago el gobierno haría uso de su poder soberano para imponerle al deudor una especie de impuesto específico deducible de sus ingresos. La filosofía neoliberal de que el gobierno no debe subsidiar la educación superior, toda vez que quien accede a ella es un inversionista que obtendrá significativos retornos individuales a la inversión, ha conducido a instaurar la financiación contingente al ingreso (FCI). En Colombia esta filosofía se materializa en la ley 1911 de 2018 sobre FCI y el Decreto 1009 de 2022 sobre PCI.
En el caso de que alguien acceda a una de las carreras más costosos en una universidad privada, la deuda acumulada al final de su carrera podría ascender a más de $300 millones. Las víctimas de esta modalidad de financiación al retornar los recursos prestados, después de varios años contribuirían a conformar un fondo que se autosostendría y el gobierno no aportaría más recursos incrementales. Solamente administraría el fondo. Algo similar a lo que el ICETEX ha venido realizando por años con los créditos reembolsables, excepto que los pagos se deben realizar independientemente de si el deudor obtuvo o no empleo. Al ICETEX actual no le queda bien hablar elogiosamente de este sistema de privatización de la educación superior.
¿La educación superior produce solamente beneficios privados?
Los economistas de la corriente dominante han concluido que la educación superior no puede considerarse precisamente como un bien público en términos de la economía pública. En un bien público no hay rivalidad ni exclusión en el consumo. Esto significa que la cantidad consumida por un individuo no reduce la cantidad disponible para otros y que no existirían mecanismos efectivos para impedir que los individuos que no paguen gocen del bien. En consecuencia, si un bien cumple estas condiciones, no existirán incentivos para un proveedor privado.
Algunos economistas proponen llamar a la educación superior un bien de mérito en lugar de un bien público. De ahí se desprende la tesis de que los gobiernos deben promover el consumo privado de este tipo de bien debido a los beneficios individuales y sociales que genera, pero no deben preocuparse por su provisión pública. Alternativamente, otros hacen referencia a un bien común en el caso de que todos contribuyan a financiarla y todos puedan utilizarla sin restricción.
El desplazamiento neoliberal en la financiación pública hacia la financiación privada por parte de las familias reside en que se ha enfatizado la racionalidad individual y los beneficios privados otorgados por la educación superior para quienes transitan por ella, desestimando los beneficios públicos. Se han enfatizado los beneficios privados representados por mejores salarios, mayor capacidad de ahorro y mejores estándares de vida. Por otra parte, se han desestimado las externalidades positivas y beneficios públicos ejemplificados en valores estratégicos del conjunto de la sociedad, tales como diversidad y capacidad para responder a grandes desafíos, mayores niveles de productividad, captación de mayores impuestos, mayores compromisos cívicos y de participación democrática, sentimientos de comunidad y solidaridad, menores tasas de criminalidad y mayor respeto a los valores éticos y los derechos humanos, entre otros.
Es innegable entonces que el interés individual en la educación superior tiene también como consecuencia externalidades positivas para el conjunto de la sociedad. De este hecho se deriva que una escasa inversión de la sociedad en educación superior tiene consecuencias negativas para el bienestar de la misma sociedad. Se considera injusto descargar enteramente los costos de la educación superior en quien la utiliza dado que la sociedad obtiene inconmensurables beneficios. En una tendencia intermedia, se propone estimar justamente qué proporción de los costos debe ser cubierta por el estudiante o su familia y qué proporción por la sociedad con los impuestos generales de sus ciudadanos.
¿Debe el gobierno dirigir recursos públicos a la educación superior privada?
Las IES privadas son personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro. Estas instituciones cumplen una función social bajo el concepto de contribuir al servicio público de la educación superior definido por la ley 30 de 1992. Estas instituciones han estado experimentando problemas financieros en los últimos años, algunos de ellos intensificados por la pandemia del COVID-19. Desde 2018 se han venido registrando decrecimientos sostenidos en la demanda por educación superior tradicional, evidenciados en la caída del número de matriculados. Este fenómeno se trata de explicar por los efectos demográficos observados en la disminución continua de la población de jóvenes menores de 15 años, los precios casi prohibitivos de las matrículas y la ausencia de diversificación de programas. Algunas razones estructurales del sistema de educación superior colombiano también se han invocado. Para familias pudientes resulta más barato, en muchos casos, educar a sus hijos en el exterior.
Cada vez que se incremente la cobertura en IES públicas, se anticipa que el número de usuarios de las instituciones privadas se disminuiría significativamente. Cada peso de los créditos reembolsables del ICETEX que no se recupere iría en detrimento de la viabilidad financiera de varias instituciones privadas. El ICETEX ha prestado un gran servicio a las IES privadas. La transferencia de más de 4 billones anuales a sus arcas no es nada despreciable. La prometida universalidad y gratuidad de la educación superior pública sería un golpe de gracia para muchas IES privadas.
En algunos países, algunas IES privadas sin ánimo de lucro reciben sustanciales recursos públicos a través de varios mecanismos, inclusive más que las públicas. En un contexto de confrontación de clases sociales, el debate al respecto se resume en que no sería bien visto que se destinará más recurso público a instituciones privadas que educan a los hijos de los ricos y de la clase media alta, en perjuicio de las instituciones públicas que educan a los hijos de los pobres. En Estados Unidos hay algo de esta realidad.
Hay universidades privadas sin ánimo de lucro con cuantiosos activos invertibles (endowments) como, por ejemplo, Harvard, Yale, Stanford, Princeton, las cuales, a través de deducciones tributarias a donaciones, ingresos de capital y otros ingresos, pueden tener subsidios del orden de $54.000 dólares anuales por estudiante, como en el caso de Princeton. En contraste, el subsidio anual por estudiante en las públicas es en promedio de solo $4.000 dólares anuales. Una de las quejas apunta a que las universidades privadas de élite en Estados Unidos educan a muy pocos pobres.
Las universidades en Estados Unidos reciben como gastos de administración o costos indirectos un porcentaje de los proyectos de investigación financiados con recursos públicos. En el caso de las privadas este porcentaje puede llegar cerca al 60% de la financiación de la investigación, mientas que en las públicas hasta el 50%. En algunas discusiones en Colombia, se ha sugerido que las universidades privadas de élite debieran recibir porcentajes substanciales por concepto de gastos de administración de los proyectos de investigación financiados con recursos públicos. Es decir, que recibieran beneficios financieros significativos por producir nuevo conocimiento y no por la narrativa docente tradicional como parece ocurrir en la formación de pregrado financiada por el ICETEX. Con tan deprimente financiación de la investigación y desarrollo en Colombia, esta iniciativa podría verse diluida.
¿Es la educación superior un derecho?
En su sentido más general, la educación es un derecho humano fundamental (Naciones Unidas, 1948). En una discriminación de sus niveles, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales considera la educación primaria como obligatoria y gratuita para todos, la secundaria como disponible y accesible para todos por los medios que sean apropiados, mientras que la educación superior, si bien es igualmente accesible para todos, se accede a ella sobre la base de la capacidad o mérito individual (Naciones Unidas, 1996). La sociedad le garantizaría el derecho solamente a quienes lo merecen. Sin embargo, en una sociedad de grandes desigualdades e inequidades, no todos los jóvenes tienen la misma igualdad de oportunidades para exhibir el mérito. La pobreza perpetúa un bajo capital cultural que coloca en desventaja a los aspirantes más pobres frente a un examen de admisión.
La Corte Constitucional ha reiterado en su Sentencia T-068/12 que el derecho a la educación es un derecho fundamental de carácter progresivo, inherente a la dignidad humana. Sobre la progresividad, la Corte señala la obligación del Estado de adoptar medidas para asegurar el acceso progresivo de las personas a la universidad mediante estrategias que incluyen mecanismos financieros y el aumento progresivo de cupos disponibles. Así, cualquier incremento en el acceso y el ICETEX como sistema financiero quedan legalizados y legitimados.
Sobre el derecho fundamental a la educación superior la Corte ha sostenido que este derecho implica “… la garantía de que su goce efectivo está a cargo del Estado, lo que significa que si bien éste último no tiene una obligación directa de procurar el acceso inmediato de todas las personas a la educación superior, sí significa que no queda eximido de su responsabilidad de procurar el acceso progresivo de las personas al sistema educativo.” El Ministerio de Educación Nacional ha mencionado que espera cumplir con 500 mil nuevos cupos en educación superior en estos cuatro años venideros. Si estos cupos corresponden a instituciones públicas a título gratuito, las instituciones privadas podrían verse afectadas significativamente en sus finanzas.
En algunas ocasiones se ha argumentado que el acceso como derecho sin restricciones se podría oponer al mérito, lo cual podría poner en riesgo a la sociedad durante el ejercicio de algunas profesiones, en especial aquellas que tienen relación con la vida. Además, en Colombia la pirámide educativa se encuentra invertida: más profesionales que técnicos y tecnólogos. No todos debieran acceder a carreras profesionales típicas de las universidades sino también a otras alternativas de educación superior.
La sugerencia del ministro Alejandro Gaviria de reformar el Artículo 5° de la ley 30 de 1992 (“La Educación Superior será accesible a quienes demuestren poseer las capacidades requeridas y cumplan con las condiciones académicas exigidas en cada caso.”) para consagrar la educación superior como un derecho debiera ser explicitada para ser objeto de análisis. Por ejemplo, en la carrera de medicina de la Universidad Nacional de Colombia se presentan anualmente más de 12 mil aspirantes para 120 cupos. La selectividad es extrema. Ya se pregunta si habría que admitir a todos los aspirantes sobre la base de que la educación superior es un derecho.
Conclusiones
El Gobierno Nacional y el Ministerio de Educación Nacional en particular enfrentan grandes desafíos ante a los problemas estructurales de la educación superior colombiana. Uno de ellos se resume en cómo garantizar una educación superior universal, gratuita y pública en un relativamente corto periodo de 4 años. Por otra parte, cómo salvaguardar la suerte financiera no solo de las universidades públicas sino de las universidades privadas, especialmente aquellas de élite, sin que ello tenga como precio condenar a estudiantes de estratos socioeconómicos 1, 2 y 3 a soportar pesadas cargas crediticias a través del ICETEX, o cómo no caer, a través de las condonaciones, en una figura financiera similar al programa SPP que implicó financiar a relativamente pocos estudiantes a costos exorbitantes en la universidad privada.
