Junio/25 Ávila Gaitán, asesor de Leopoldo Múnera, señala, en Periódico UNAL, señala que los errores en el modelo de financiamiento derivado de la Ley 30 de 1992 “ha promovido modelos de gestión orientados por la lógica del mercado, alejándonos de la concepción de la educación superior como derecho fundamental”.
La Ley 30 de 1992, que regula la educación superior en Colombia, ha sido un punto de partida clave para la discusión sobre el financiamiento de las universidades públicas del país. Particularmente sus artículos 86 y 87 determinan el marco presupuestal que, aunque fue concebido para garantizar estabilidad, con el paso del tiempo ha revelado limitaciones que han derivado en un desfinanciamiento estructural. Esta situación no solo ha afectado la capacidad de las instituciones para responder al crecimiento en cobertura y a las exigencias de sus funciones misionales, sino que también ha promovido modelos de gestión orientados por la lógica del mercado, alejándonos de la concepción de la educación superior como derecho fundamental.
En este contexto han surgido diversas propuestas y debates sobre nuevas formas de financiamiento, entre las que se destacan tanto aquellas que profundizan la mercantilización y la privatización de corte elitista de la educación, como otras que buscan garantizar la educación como derecho fundamental y el conocimiento como bien común. A continuación se presenta, en primer lugar, la relación entre los artículos 86 y 87 y el desfinanciamiento estructural de las instituciones públicas de educación superior, para, en un segundo momento, llevar a cabo una síntesis panorámica de las propuestas mencionadas y esbozar el estado actual de la cuestión.
Los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 y su relación con el desfinanciamiento estructural
El artículo 86 de la Ley 30 de 1992 define la base presupuestal tanto para el financiamiento como para la inversión de las universidades públicas. Una particularidad de este artículo es que especifica que los recursos nunca podrán decrecer respecto al presupuesto previo y en relación con el índice de precios al consumidor (IPC), el cual da cuenta de la inflación.
No obstante, al quedar indefinidos los ingresos adicionales según la capacidad de autogestión de las instituciones educativas o de los aportes establecidos por el Gobierno nacional de turno, la base presupuestal se convirtió en un techo en vez de ser un piso, o, como lo indica su denominación, una base. Además cabe precisar que este artículo no abarcaba a las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias1.
Por su parte, el artículo 87 define un esquema para financiar el Sistema de Universidades Públicas, estableciendo que los recursos adicionales recibidos por las universidades públicas corresponderían al 30% del producto interno bruto (PIB). Estos recursos se orientarían, fundamentalmente, a planes de mejoramiento de la calidad.
Realizando un balance general de lo que han implicado los artículos 86 y 87, es posible afirmar que los recursos recibidos por las universidades se han mantenido muy cerca de las variaciones del IPC, es decir de la inflación, pero no se ha tenido en cuenta que estas han ampliado su cobertura (en programas de pregrado y posgrado), crecido en infraestructura e incurrido en gastos adicionales asociados con sus funciones misionales de docencia, investigación y extensión.
Así mismo, los aportes del Gobiernos nacional de turno han sido volátiles e insuficientes, y han variado en función de la respuesta de estos a las demandas y dinámicas de movilización social. Por ejemplo, después de 201, se evidenció un crecimiento significativo del presupuesto, asociado con la movilización universitaria y la conformación de la Mesa Amplia Nacional Estudiantil (MANE). Algo similar sucedió después del paro universitario de 2018. Además han existido fuentes contingentes de financiación como los recursos necesarios para cubrir el pasivo pensional (desde 2009), las regalías, los recursos asociados con los descuentos por certificado electoral y las estampillas, entre otros.
En conjunto, esta situación ha dado lugar, no a un estado de déficit, pero sí de desfinanciamiento estructural que, entre otras cosas, tiende a conducir a las universidades a adoptar modelos de gestión empresarial con el fin de buscar recursos para su sostenimiento. Es necesario señalar que el problema de financiación no descansa en una ausencia de recursos públicos disponibles, puesto que la financiación de las universidades –en especial entre 2000 y 2009– ha estado por debajo del crecimiento del PIB, lo que indica que la desfinanciación estructural se halla fuertemente vinculada a decisiones de política y, en última instancia, a un modelo de educación superior promovido por los últimos Gobiernos nacionales y articulado a maneras específicas de comprender el desarrollo del país.
Por último, cabe agregar que el caso de las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias es incluso más alarmante, pues estas carecen de la base presupuestal definida en el artículo 86. Solo 18 de ellas reciben aportes del Gobierno nacional, y en general obtienen recursos como producto de la autofinanciación, en su mayoría provenientes de las matrículas.
Las propuestas de financiamiento y el sistema de educación superior
En este contexto han surgido diversas propuestas de financiamiento, algunas orientadas a avanzar, de facto, en la privatización de la educación superior y en la segmentación y jerarquización elitistas del sistema de educación superior, y otras tendientes a garantizar el derecho fundamental a la educación y el conocimiento como bien común.
Las primeras propuestas de financiación, aquellas tendientes a la privatización, están vinculadas a políticas como la construida por el CESU en su “Acuerdo por lo Superior 2034” y a programas como Ser Pilo Paga y Generación Excelencia.
Estas se caracterizan por apostarle a la ampliación en la cobertura por la vía de extender lo que denominan “educación para el trabajo y el desarrollo humano”, asociada con la educación técnica, tecnológica, y en artes y oficios, mientras la educación universitaria se reserva a los pocos estudiantes que logren acceder a universidades públicas y a aquellos beneficiados por créditos y becas de excelencia, en una lógica meritocrática sustentada en el principio de igualdad de oportunidades.
Este modelo de financiamiento desvirtúa la naturaleza de la educación técnica, tecnológica, y en artes y oficios, al comprenderla como meramente mecánica e instrumental, carente de reflexividad, crítica y creatividad; la extiende sin financiarla adecuadamente, y deja sin solucionar el estado de desfinanciamiento estructural relacionado con los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992. Más aún, lo profundiza al privilegiar el mecanismo de subsidio a la demanda, con el cual una porción significativa de los recursos públicos es reconducida a instituciones privadas con el fin de costear las becas de excelencia, en vez de invertirla directamente en las instituciones públicas.
Se trata de un modelo que, reiteramos, no solo no supera los problemas asociados con los artículos 86 y 87, sino que además reproduce las desigualdades y jerarquías características de la sociedad colombiana, convirtiendo la educación universitaria en una educación de élite y desvirtuando la educación técnica, tecnológica, y en artes y oficios, al propender por su masificación descualificada y, al tiempo, sin financiación adecuada. Por ende, en este modelo la educación dista de ser un derecho fundamental y el conocimiento un bien común.
Respecto a este modelo, sin cuestionarlo en esencia, también se han planteado propuestas de financiamiento contingente al ingreso (estudiantes como fiadores de sí mismos, que cuando se gradúan pagan la deuda según su nivel salarial) y propuestas de reforma al Icetex. En el mismo horizonte, en 2021 el Sistema Universitario Estatal realizó una propuesta orientada a garantizar la sostenibilidad, un elemento que ya forma parte del modelo de financiación dominante y que simplemente se traduce en la posibilidad de que, financieramente, las universidades cierren el año sin mayores contratiempos, realizando el pago de nóminas y otros gastos básicos.
En segundo lugar, contamos con las propuestas tendientes a la gratuidad, y por ende a garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la educación. Un primer paso en este horizonte se produjo durante el gobierno de Iván Duque con la llamada “Matrícula cero”; por supuesto esto no sucedió debido a la iniciativa del Gobierno nacional, sino como efecto de las movilizaciones de 2018 y de las críticas del programa Ser Pilo Paga. A su vez, el movimiento universitario logró que el incremento presupuestal no estuviera vinculado solo al IPC, sino a unos puntos adicionales que pasan a añadirse a la base. En todo caso cabe precisar que la política de “Matrícula cero” no trasciende, en la práctica, la focalización, y en ese sentido se distancia del criterio de universalidad asociado con la educación como derecho fundamental.
Actualmente se alude al IPC+5 puntos adicionales, cifra que, según el SUE, garantiza la sostenibilidad. Sin embargo, el Gobierno se propuso la meta de crear 500.000 nuevos cupos para la educación superior en el país; de este modo se ha hecho necesario agregar puntos adicionales a los 5 puntos. Así, hoy se apunta a una meta del IPC+13 con el fin de garantizar la sostenibilidad, abrir nuevos cupos y ampliar la cobertura en general.
Igualmente se ha hecho un esfuerzo por redistribuir estos recursos hacia las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias, las cuales también reciben su presupuesto de las entidades territoriales y no solo del Presupuesto General de la Nación, pero aun así, como se ha dicho, su financiamiento resulta insuficiente.
En este escenario son significativas las propuestas del Centro de Pensamiento en Políticas Públicas de Educación Superior, cuya meta no es solo lograr sostenibilidad, sino avanzar hacia la garantía del derecho fundamental a la educación superior y del conocimiento como bien común, así como la iniciativa del Proyecto de Ley 212 de 2024, actualmente en curso.
Respecto al Proyecto 212, quizá lo más relevante sea que propone modificar el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, al calcular los incrementos en la base presupuestal con base no en el IPC, sino en el Índice de Costos de la Educación Superior (ICES), el cual calcula el crecimiento de los precios de bienes y servicios que demandan las instituciones de educación superior, es calculado por el DANE y establece un indicador para los diferentes tipos de instituciones, dependiendo de si son públicas o privadas, y de si son universidades, instituciones técnicas o de otra naturaleza.
Sea como fuere, lo cierto es que el presupuesto debería ser equivalente, como mínimo, al 1% del PIB (aproximadamente 13 billones de pesos). Este presupuesto garantizaría el cumplimiento de las tres funciones misionales (no solo la docencia), la cobertura en los territorios más apartados del país, el fortalecimiento de los programas de bienestar y la resolución de problemas de infraestructura y planta docente.
El Proyecto 212 no hace referencia a un nuevo modelo para la transformación del sistema de educación superior del país, pero sí ofrece bases financieras con el objetivo de avanzar en esa dirección. A su vez tiende, en un horizonte igualitarista, hacia la garantía de la educación como derecho fundamental y del conocimiento como bien común, evitando la reproducción de desigualdades inherentes al modelo predominante en las últimas décadas en Colombia.
Por último, la solución del problema presupuestal posibilita enfrentar con mayor autonomía –sin las presiones del mercado– desafíos como la caída generalizada en el número de estudiantes aspirantes a disciplinas de las ciencias sociales, artes, humanidades y ciencias básicas, la virtualización de la educación y la necesidad –probablemente asociada con los anteriores fenómenos– de reconsiderar los modelos pedagógicos y el sentido general de la educación.
Referencias
Cortés, D. (2024). Análisis de las propuestas de reforma financiera a la Ley 30 de 1992. Boletines OCPE-UPN. Boletín 4. Bogotá: Observatorio Colombiano de Políticas Educativas y Profesión Docente de la Universidad Pedagógica Nacional (OCPE-UPN).
Mora, A. y Múnera, L. (2014). Complejo de superioridad (la política pública para la educación terciaria). En Miñana, C. y Bernal, E. (eds.). Visión 2034. Aportes para la construcción de la visión y el plan prospectivo de la Universidad Nacional de Colombia al año 2034. Vol. 1. (pp. 126-143). Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.
Mora, A. y Múnera, L. (2019). “Ser pilo no paga”: privatización, desigualdad y desfinanciamiento de la universidad pública en Colombia. Ciencia Política, 14(27), 115-142.
1 En Colombia se distingue entre Universidades e Instituciones Universitarias y Escuelas Tecnológicas. La clasificación de las instituciones de educación superior, según el MEN, se pueden consultar en: https://www.mineducacion.gov.co/portal/Educacion-superior/Sistema-de-Educacion-Superior/231240:Instituciones-de-Educacion-Superior
