Las recomendaciones del Informe Nacional de Competitividad para mejorar la educación superior


Nov 13/18 Implementar el SNET, reglamentar el Marco Nacional de Cualificaciones, fijar estándares más altos de calidad para los programas, repensar el sistema de financiamiento y sostenibilidad pública, y acompar a jóvenes en riesgo de deserción, son las recomendaciones del último informe del Consejo Privado de Competitividad.

El Informe Nacional de Competitividad (cuyo texto completo se puede ver aquí) es elaborado por un equipo técnico a nombre de 42 empresas y organizaciones del país, dentro de las cuales se incluyen las universidades de Los Andes, Rosario, EAFIT, ICESI, Javeriana y CESA.

Todas estas IES, privadas y beneficiarias de Ser Pilo Paga, piden la continuidad de ese programa.

El documento hace un análisis de los retos y potencialidades de todos los sectores de la economía, incluida la educación en todos sus niveles, y tras hacer un diagnóstico de cifras, a 2017, entrega las siguientes cinco recomendaciones:

Acción regulatoria. Implementar el Sistema Nacional de Educación Terciaria (SNET). La Ley 1753 de 2015 del Plan Nacional de Desarrollo ordenó, en su artículo 58, que se creara el SNET, conformado por toda aquella educación o formación posterior a la educación media, la cual carece de una adecuada articulación institucional y movilidad entre la oferta educativa formal y no formal (González & Rosas, 2016). Pese a que en un comienzo Mineducación avanzó decididamente en el desarrollo de unos lineamientos de política con el fin de concebir
un sistema más articulado, diferenciando claramente la educación terciaria en los pilares técnico y universitario, esta iniciativa no contó con el suficiente respaldo por parte de los diferentes interesados para poderse materializar.

Para facilitar la movilidad en el sector educativo y entre este y el sector productivo, el SNET debe acompañarse
de dos sistemas: uno de aseguramiento de la calidad, en el que se reconozcan las diferencias de ambos pilares, y otro de acumulación y transferencia de créditos, además de un MNC. No obstante, el progreso del SNET se ha limitado al MNC y, en el último año, al aseguramiento de la calidad, como se muestra en las siguientes recomendaciones.

Para garantizar una mayor calidad y pertinencia en la educación, es deseable que el SNET se materialice de forma que se puedan establecer reglas de juego claras para los pilares técnico y universitario. Esto contribuiría directamente a reorganizar el sistema educativo, otorgándole mayor valor social a la formación técnica, así como a una mayor competitividad empresarial y a la productividad del país.

Coordinación público-privada. Continuar con el levantamiento de los catálogos de cualificaciones y avanzar en su apropiación en la educación terciaria y el sector productivo. El MNC es un instrumento de carácter nacional que ayuda a ordenar y clasificar las cualificaciones de las personas por niveles, de acuerdo con los aprendizajes logrados a lo largo de su vida, en todos los sectores de la economía. Su principal objetivo es potenciar la movilidad entre los sectores productivo y educativo a través de una oferta educativa y formativa acorde a las necesidades sociales y del mercado laboral, especialmente para el pilar técnico del SNET.

Durante los dos últimos años y medio, Mineducación, con el acompañamiento de diferentes ministerios, el PNUD y otras entidades del sector público y privado, ha completado el levantamiento de 114 cualificaciones en nueve sectores de la economía (educación, TIC, agricultura, salud, minas, aeronáutico, cultura, logística y eléctrico).

Aunque estos pilotos no abarcan la totalidad de los sectores en los que están inscritos, excepto para el sector TIC, su realización es un logro de suma relevancia que contribuye al avance del SNET. Además de la colaboración de la academia y de expertos nacionales e internacionales en el diseño de marcos de cualificaciones, estos ejercicios han contado con una nutrida participación del sector productivo, desde donde se han involucrado 180 actores entre asociaciones de empresarios, agremiaciones, grupos empresariales, organizaciones con y sin ánimo de lucro, entre otros.

Durante 2017 y lo corrido de 2018, Mineducación ha adelantado, junto con 19 IES, un piloto que consiste en el diseño y desarrollo curricular de 22 programas del nivel técnico profesional y tecnológicos a partir de las cualificaciones ya identificadas en los sectores de educación, agricultura, TIC, cultura y eléctrico. Se prevé que en el último trimestre de este año se presenten para aprobación de registro calificado los primeros programas y que en 2019 haya estudiantes matriculados en estos.

Dados estos avances, es primordial que el sector empresarial, a través de sus agremiaciones principalmente, comience a aportar en el financiamiento de las cualificaciones que están pendientes de los catálogos existentes, así como de nuevos catálogos. Igualmente, las empresas deben avanzar paralelamente hacia modelos de gestión del talento por competencias y cualificaciones que permitan aprovechar su potencial.

En el mismo orden de ideas, es fundamental que tanto el SENA como las entidades de ETDH y las técnicas y tecnológicas comiencen a trabajar según las premisas de lo que sería un sistema terciario articulado, en especial en aquellos aspectos relacionados con la adopción de los catálogos de cualificaciones y el desarrollo de oferta con base en estos.

Acción regulatoria. Reglamentar el Marco Nacional de Cualificaciones. Pese a los logros mencionados, el MNC carece de una formalización que le permita cumplir con el objetivo para el que fue creado en el corto, mediano y largo plazo. El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ordenó justamente adelantar esto a través de su reglamentación, la cual aún no se ha dado. Aunque ya se han hecho avances en materia de su conceptualización y estructura a través del trabajo que ha liderado Mineducación en articulación con el Ministerio del Trabajo y el SENA, sobre los otros aspectos no hay progreso.

Dado esto, reglamentar el MNC debe ser una prioridad para el Gobierno, y es deseable que este arreglo, en lo concerniente a la institucionalidad y la gobernanza, le otorgue el rol a la Comisión Intersectorial para la Gestión del Recurso Humano de ser el órgano rector del MNC, mientras Mineducación y el Ministerio del Trabajo tienen a su cargo la responsabilidad de establecer los mecanismos para diseñar, registrar y actualizar las cualificaciones. El esquema de financiación para garantizar el adecuado funcionamiento del MNC en el tiempo también debería hacer parte de su reglamentación.

Coordinación público-privada. Avanzar en la articulación del SNET con la política de desarrollo productivo. La Política Nacional de Desarrollo Productivo -PDP- establece varias acciones que deben ser llevadas a cabo por parte de Mineducación, el Ministerio del Trabajo y el SENA para alcanzar una adecuada articulación entre esta y el SNET, de modo que la formación terciaria del país logre ser pertinente para el sector productivo. En algunos casos se ha progresado, mientras que en otros no se ha registrado avance. Por parte de Mineducación se ha hecho un esfuerzo destacado en el caso del MNC, aunque no necesariamente todas las cualificaciones que se han diseñado corresponden a aquellos sectores productivos priorizados en el marco de la PDP. También se ha avanzado en el desarrollo de oferta educativa regional a partir de los catálogos que se han elaborado. Sin embargo, en lo relativo a la definición y publicación de lineamientos de pertinencia para la oferta de educación superior y la implementación de una estrategia socio-ocupacional para informar a los estudiantes de media sobre la oferta educativa técnica o universitaria alineada con la PDP, no parece haber resultados.

Por su parte, el Ministerio del Trabajo ha presentado los progresos esperados en la construcción de una metodología para la identificación de brechas de capital humano, aunque la versión definitiva aún no está lista y resta su aplicación por parte de los observatorios regionales del mercado del trabajo. Dentro de las actividades que no han sido adelantadas se destacan las relacionadas con la definición de un esquema de certificación de competencias por parte del Ministerio del Trabajo y de una estrategia que promueva la gestión por competencias y cualificaciones del recurso humano por parte de los empleadores.

Finalmente, el SENA ha realizado ejercicios piloto para diseñar cualificaciones para algunas actividades económicas, pero aún no ha consolidado oferta formativa alineada con dichas cualificaciones o con las diseñadas por Mineducación, situación que es deseable que se presente lo antes posible para garantizar uniformidad metodológica y legitimidad al MNC.

Dado esto, es necesario acelerar la implementación de algunas de las acciones de la PDP que se encuentran rezagadas y que son necesarias para poder reducir las brechas de capital humano del país.

Acción regulatoria. Definir estándares más altos de calidad para los programas de educación terciaria. Los estándares actuales para el otorgamiento de registros calificados son bastante bajos, pues exigen condiciones básicas para la operación de los programas académicos que no cambian con el paso del tiempo, lo que no incentiva la mejora gradual de estos (OCDE, 2016). De otro lado, las acreditaciones de alta calidad, si bien cuentan con criterios claros y bien aplicados para su obtención, no son obligatorias y no reconocen adecuadamente las particularidades propias de los programas técnicos profesionales y tecnológicos, desincentivando así su obtención. De hecho, los programas que renuevan su acreditación cada vez representan una mayor proporción respecto al total de solicitudes, mientras que cada vez menos programas solicitan su acreditación por primera vez (Mineducación, 2018c).

Dado esto, es prioritario avanzar en el establecimiento de unos criterios más exigentes para obtener el registro calificado, así como en la creación de mecanismos que incentiven la mejora continua de los programas a lo largo del tiempo hasta que puedan ser acreditados como de alta calidad. Para las entidades que no cuenten con la capacidad de cumplir con estándares más estrictos, Mineducación debería posibilitar su fortalecimiento a través de un mayor acompañamiento institucional con planes de corto, mediano y largo plazo.

De igual forma, es primordial avanzar en la creación de unos lineamientos de aseguramiento de calidad que consideren las particularidades del pilar técnico respecto al universitario, de modo que sean diferenciados, pues actualmente están sometidos a los mismos criterios pese a tener objetivos de formación distintos, tanto en tiempos como en condiciones. Adicionalmente, es deseable que se integren criterios de evaluación que consideren el aprendizaje de los estudiantes y su desempeño en el mercado laboral, además de los aspectos relacionados con el funcionamiento de las instituciones o programas.

Esto es justamente lo que pretende lograr el SNET a través de la implementación de un Sistema Nacional de Calidad en la Educación Terciaria (Sisnacet). Concretar este sistema permitiría avanzar hacia un mayor control sobre la oferta de educación terciaria e incrementar sus niveles de calidad.

Es importante mencionar que Mineducación emitió el Decreto 1280 de 2018 con los lineamientos para la evolución del sistema de aseguramiento de la calidad de la educación superior, que recoge algunos de los temas señalados anteriormente. Sin embargo, todavía es necesario dar claridad sobre la forma en que incorpora la oferta no formal del SENA, entidad que tiene la autonomía para crear y ofrecer sus propios programas de formación no superior sin que medie autorización alguna, así como la ETDH.

Acción regulatoria. Repensar el sistema de financiamiento y sostenibilidad de la educación superior pública. El principal mecanismo de financiamiento de la educación superior en Colombia proviene de los aportes del Presupuesto Nacional para funcionamiento e inversión, de los aportes de los entes territoriales y de los recursos y rentas propias de cada institución. Pese a que desde comienzos de los noventa la matrícula de pregrado se ha quintuplicado, pasando de menos de cuatrocientos mil estudiantes a más de dos millones doscientos mil en 2016, las transferencias que reciben las entidades de educación superior públicas se basan en la actualización
anual de asignaciones históricas (Ley 30 de 1992) y no reflejan el mayor número de estudiantes ni los costos
crecientes asociados a esto (OCDE, 2016a).

Aunque a través de iniciativas legislativas se han generado recursos para la educación superior en los últimos años, esto no ha sido suficiente para corregir las fallas estructurales del sistema (Consejo Privado de Competitividad, 2017). Por lo tanto, definir un nuevo esquema de financiación y sostenibilidad de la educación superior pública es una tarea pendiente.

En este sentido, y considerando las restricciones fiscales por las que atraviesa el país, diseñar estrategias de financiación a la demanda y a la oferta es primordial. Por el lado de la demanda, establecer créditos contingentes al ingreso de los estudiantes una vez se gradúen y mantener iniciativas como Ser Pilo Paga, que ha mostrado tener impactos positivos en el ingreso y la permanencia de los beneficiarios con un costo monetario promedio de matrícula similar entre universidades públicas y privadas a las que asisten los beneficiarios (Álvarez et al., 2017).

Por el lado de la oferta, se podrían estimular las inyecciones de capital privado, como matching grants, así como el establecimiento de un impuesto a cargo de quienes se hayan graduado de la educación terciaria financiados por el Estado (Banco Mundial, 2017).

Igual de importante es transitar hacia un esquema que para la asignación de recursos considere criterios de eficiencia, calidad o pertinencia, de forma tal que se incentive una mejora sistemática de los resultados de las instituciones de educación superior en cada uno de estos frentes. Esto debe ir de la mano de una cuantificación
precisa de la situación fiscal de cada institución, dado que actualmente se desconoce el déficit exacto de cada una de ellas; asimismo, se precisa de una mayor fiscalización sobre las transferencias que reciben, pues “los mecanismos de rendición de cuentas sobre recepción y ejecución de recursos no son suficientemente transparentes” (Consejo Nacional de Educación Superior, 2014, p. 122). 

Acción pública. Brindar acompañamiento a los jóvenes en riesgo de deserción. Las instituciones de educación terciaria deben garantizar que los jóvenes en riesgo de deserción, bien sea por motivos académicos, financieros, institucionales o personales, cuenten con un acompañamiento adecuado que les permita continuar sus estudios e informarse mejor para tomar una decisión acertada sobre su futuro.

Fomentar un mayor logro académico a través de centros de tutorías o de nivelación, facilitar la transferencia de estudiantes entre programas, impulsar la orientación socioocupacional, brindar acompañamiento para la adaptación al entorno y crear mecanismos de ayuda financiera para los estudiantes de menores ingresos son algunas de las herramientas que podrían emplearse. De acuerdo con Mineducación (2009), los estudiantes que acceden a este tipo de apoyos presentan menores tasas de deserción que los que no lo hacen.

En el caso de las ayudas financieras, debe hacerse un esfuerzo por consolidar y coordinar de una mejor manera la oferta de financiamiento público, privado y de agencias de cooperación, tanto a nivel nacional como regional, para evitar duplicidad de esfuerzos y un menor impacto agregado de las iniciativas.

Continuar con programas como Ser Pilo Paga es deseable dado que ha mostrado tener impactos significativos de corto plazo tanto en el acceso como en la deserción de los estudiantes (Universidad de los Andes, 2017). De otro lado, inyectar más recursos a entidades como el Icetex y establecer políticas crediticias cada vez más flexibles para estudiantes de bajos ingresos, como la no capitalización de intereses durante el periodo de estudio, podría fomentar tanto el ingreso como la permanencia.