“Crear la SuperEducación no obedece a ningún capricho”, autor del proyecto

Sept 4/19 En un documento técnica y académicamente soportado, el senador Iván Darío Agudelo responde las críticas del profesor de Uniandes Luis Enrique Orozco sobrela Superintendencia.

Orozco sugiere que la aparición de una Superintendencia podría desaparecer el Ministerio de Educación, afectaría la autonomía y legalmente no tendría soporte por una decisión de la Corte Constitucional que, en últimas, se pronunció más en aspectos de forma que de fondo.

Lea: Estas son las críticas de Orozco

Con la Superintendencia, señala Agudelo, no desaparecerá ni el Ministerio ni organismos como Conaces o CESU y se estaría confirmando la responsabilidad del Estado sobre la educación superior.

Estas son sus explicaciones

La presunta inconstitucionalidad de la creación de la Superintendencia

De acuerdo con la publicación, la Corte Constitucional ya había declarado inexequible crear la Superintendencia; sin embargo esto no es preciso. La confusión tiene qué ver con las circunstancias que rodearon la expedición de la Ley 1740 de 2014, que otorgó al Ministerio de Educación Nacional (MEN) amplias facultades de inspección, vigilancia y control sobre la educación superior.

En aquel momento, fue el Gobierno nacional quien argumentó ante el Congreso falta de mecanismos eficaces para que el MEN garantizara la calidad y continuidad del servicio educativo. Ante la gravedad de los motivos aducidos, el Gobierno presentó el proyecto de ley ante el Congreso con mensaje de urgencia, contando así con trámite legislativo abreviado.

Al mismo tiempo, el Congreso contempló la idea de crear una Superintendencia de Educación. A través del artículo 23 de la Ley 1740, dio un año de plazo al Gobierno para presentar un proyecto de ley en ese sentido. Por lo tanto, las facultades que esta Ley entregó al MEN, fueron originalmente concebidas con un carácter transitorio, mientras se creaba la respectiva Superintendencia. Aparece, entonces, la Sentencia C-031 de 2017, señalando que la ley sobrepasó sus límites cuando ordenó al Ejecutivo el ejercer su iniciativa legislativa de la manera en que lo hizo, declarando inexequible el mencionado artículo 23. Por esta vía, las facultades previstas por el Congreso para ser transitorias acabaron siendo permanentes. La Ley 1740 sigue vigente, y la Superintendencia de Educación aún no se ha creado.

Sobre la supuesta desaparición del Ministerio de Educación Nacional

La columna sugiere la supuesta desaparición del MEN como consecuencia de la creación de la SuperEducación. Sin embargo, en Colombia existen 10 Superintendencias que coexisten con los Ministerios del sector al que se encuentran adscritas, y en ningún caso crear una Superintendencia ha supuesto la desaparición del respectivo Ministerio. Por lo tanto, crear la SuperEducación en ningún momento implicaría la desaparición del MEN como cabeza del sector y primer responsable de la política educativa.

El fundamento de crear la SuperEducación, es sólido: Las funciones de inspección, vigilancia y control no deben permanecer asignadas al Ministerio coexistiendo con las de formulación de políticas. El Ministerio no puede ser juez y parte. Lo que se pretende es retirarle al MEN las funciones que asignó la Ley 1740, para que sean ejercidas por un organismo técnico, autónomo e independiente. Afirmar que retirar estas funciones al MEN supone su desaparición, equivale a afirmar que antes de la ley 1740 de 2014 el Ministerio era un actor ausente, lo cual sencillamente carece de todo fundamento.

Crear la SuperEducación no obedece a ningún capricho. En el derecho contemporáneo las Superintendencias desarrollan el concepto de Estado Regulatorio, dando respuesta a la necesidad de contar con organismos técnicos altamente especializados en áreas que tocan de cerca las libertades fundamentales y las relaciones entre poderes de diferente naturaleza, en las cuales están involucrados grandes intereses sociales, como puede ser el caso de la
educación.

Sobre la Autonomía Universitaria

El Estado ejerce inspección y vigilancia para proteger el interés general en materia educativa, lo cual no implica vulneración al principio de Autonomía Universitaria. Así lo señaló con claridad la Corte Constitucional en su Sentencia C-491 de 2016. La Autonomía Universitaria constituye un bien público objeto de protección constitucional. Pero al mismo tiempo, ésta conoce límites frente a otras disposiciones, también de rango constitucional, orientadas a establecer protección sobre otros elementos no menos importantes.

Sobre la relación entre Inspección, Vigilancia y Control en educación, y Calidad Educativa

El Profesor Orozco señala que el proyecto de ley cuenta con un enfoque equivocado al considerar la calidad educativa como un producto exclusivo de la inspección, el control y la vigilancia. Esto, corresponde a una lectura parcial del proyecto de ley y su exposición de motivos.

Efectivamente, la calidad educativa es un logro multicausal que compromete al Estado y a las instituciones educativas. Lo que destaca el Proyecto de Ley en su motivación, es el importante papel que juegan la inspección, la vigilancia y el control en el logro de la calidad, sin que se indique que se trata de la única causa. En otras palabras: Inspeccionar, vigilar y controlar es necesario para el logro de la calidad, mas no es suficiente.

Lo que sí plantea el proyecto de ley es que, dentro de los múltiples factores conducentes a la calidad educativa, unos muy importantes que requieren de urgente fortalecimiento institucional, son la inspección, la vigilancia y el control. El que esas sean las materias del núcleo misional de la Superintendencia cuya creación se propone, no equivale a decir que sean estos los únicos factores conducentes a la calidad de la educación.

Cabe agregar que la relación entre la calidad educativa y la creación de la SuperEducación, ha sido estudiada ampliamente. Ya en 1998, Ulpiano Ayala lo planteaba en relación con la calidad educativa de la educación superior, lo cual siguió siendo sustentado por otros autores. Esta relación se refuerza con las recomendaciones del CESU consignadas en el Acuerdo por lo Superior 2034, lo mismo que con las que recoge FEDESAROLLO en el Informe 2017 de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública, en ambos casos señalando la conveniencia de crear la Superintendencia de Educación.

Sobre los elementos de diagnóstico que motivan crear la Superintendencia de Educación

Crear la Superintendencia de Educación no constituye procurar un ejercicio monopólico de la educación superior por parte del Estado, máxime cuando el país cuenta con una importante tradición de participación de privados en la prestación de este servicio público. Eso sí, el proyecto destaca las disposiciones constitucionales que asignan al Estado la responsabilidad de vigilar la educación.

Bien señala la columna que el MEN cuenta con insuficientes recursos técnicos, humanos y financieros para inspeccionar, vigilar y controlar el sistema educativo, mas no es correcto que se pretenda modificar el CESU. El proyecto de ley no pretende tocar, ni copar, ni sustituir este organismo. Tampoco considera modificación alguna al papel de CONACES. En este caso, tratándose de un órgano de asesoría y coordinación sectorial, resulta contrario a la
organización y estructura del Estado el concebirlo como encargado de las tareas de inspección y vigilancia. Ni qué decir de las de control, respecto a las cuales estaría completamente limitado en herramientas, medios y alcances.

Si bien resulta interesante revisar a fondo qué impacto tendría la creación de la Superintendencia de Educación sobre piezas del sistema como el CESU, el CNA y CONACES, es preciso señalar que en ningún momento se ha planteado que estos órganos pasen a integrar la nueva Superintendencia.

Suposiciones en torno al ICFES

Finalmente, haría falta diferenciar desde el punto de vista conceptual las funciones de Inspección, Vigilancia y Control, de las de seguimiento al desempeño educativo y medición de resultados a través de pruebas de Estado. Una cosa y otra resultan ser elementos concretos de un sistema de aseguramiento de la calidad educativa, pero comprenden aspectos diferenciados. El riesgo aquí es entender que las mediciones de desempeño se identifican con
los conceptos de inspección, vigilancia y control.

Se puede decir que uno de los mecanismos por medio de los cuales el Estado supervisa la educación, es a través de las pruebas SABER, entre otras. Pero esto no puede entenderse en el mismo sentido de vigilar, por ejemplo, la ejecución de recursos del Programa de Alimentación Escolar PAE. Claramente, se trata de dimensiones bien diferentes.

La Ley 1324 de 2009 fijó parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de resultados de la calidad de la educación, “en procura de facilitar la inspección y vigilancia del Estado”. Esta consideración difiere del concepto más reciente de inspección y vigilancia emanado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-851 de 2013. Teniendo esto en cuenta, la ley 1324 quedaría referida estrictamente a la evaluación educativa y a la facultad de aplicar exámenes de Estado, entre otras pruebas externas. La Ley 1324 de 2009 puso las pruebas de Estado en manos del ICFES entre 2009 y 2014, no obstante lo cual la Ley 1740 de 2014 centralizó estas competencias de manera definitiva en el MEN, concentrando en el Ministerio aún más funciones.

Es interesante preguntarse acerca del papel del ICFES como instituto de acompañamiento al mejoramiento de la calidad, por medio de la medición de resultados de formación a través de pruebas estándar. Frente a la creación de la Superintendencia de Educación, cabe preguntarse si conviene fortalecer al ICFES en un rol muy concreto, o si lo mejor sería desaparecerlo definitivamente. Sin embargo, esto comprende otro debate, en el terreno de la
evaluación y no precisamente en el de inspeccionar, vigilar y controlar.

Consideraciones finales

El proyecto de ley 077 de 2019 – Senado, para la creación de la Superintendencia de Educación, está abierto a una discusión amplia y constructiva, y está permanentemente abierto a la participación de todos los actores interesados. La sana crítica y los aportes son bienvenidos.

Conozca la noticia y el texto del proyecto de ley, publicado en El Observatorio el 2 de agosto