El Vicerrector de Medios y Mediaciones de la Universidad Nacional Abierta y a Distanca – UNAD- Roberto Salazar Ramos, analiza cuál debería ser el rol de la educación a distancia en Colombia, a raíz de la propuesta de proyecto de Ley 192 de 2010, motivado desde la UNAD y cuestionado por las IES que pertenecen a la Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior con Programas a Distancia -ACESAD.
El drama de la modalidad de educación a distancia en Colombia: entre el ser y el no ser*.
Aportes para las reflexiones
(Borrador de Trabajo)
* Documento elaborado con pretensiones de contextualizar los avatares normativos que experimenta la modalidad de educación a distancia en Colombia, siendo –curiosamente- uno de los países con mayor tradición internacional en estas practices educativas. Roberto J. Salazar Ramos, Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD, miembro Junta Directiva Nacional de la Asociación Colombiana de Instituciones de Educación Superior con Programas a Distancia, Acesad, junio de 2011.
Los apartados mediante los cuales se desarrolla el presente documento, son los siguientes:
- Algo de contexto
- Acciones emprendidas
- Criterios para la modificación
- ¿Elementos residuales o sustantivos?
- Algunos análisis a manera de hipótesis
- El deber de proponer o la “carne de cañón”
- Colofón provisional
El presente borrador de trabajo pretende contribuir al debate en torno a la promulgación de una normatividad que favorezca de manera significativa y eficaz, el fomento, apoyo y consolidación de la modalidad de educación a distancia en Colombia. Se trata de un ideal de fortalecimiento democrático de la sociedad, de equidad social, convivencia pacífica, inclusión educativa con calidad e incremento de la productividad social, cultural, política, económica, científica y espiritual de la sociedad.
En consecuencia, el sistema de educación superior está obligado a incorporar modalidades múltiples que conduzcan al logro de los anteriores propósitos. La educación a distancia es una importante modalidad que, con la utilización pedagógica de tecnologías digitales de información y comunicación y otras disponibles y accesibles, facilitan el ingreso de vastos sectores de la población a la formación de calidad en educación superior. Esperamos que el debate, además de académico, tenga también un carácter pragmático y se sigan generando propuestas específicas de interés para el desarrollo de la modalidad a distancia.
Algo de contexto
Se experimentan vientos de cambio en el seno de la normatividad educativa de Colombia. El inicio de la segunda década del siglo XXI se convierte en contexto para el planteamiento de interrogantes desgarradores: ¿qué separa la educación del pasado de la educación que hoy se hace necesaria? ¿Acaso coinciden? ¿Puede la sociedad actual afrontar los retos que le plantea el mundo del presente, globalizado e internacionalizado, con la educación del pasado?
La reforma de los sistemas educativos viene siendo una de las prioridades de los gobiernos de los principales países desarrollados, pues se considera que es un factor fundamental en el alistamiento de las sociedades para construirse en el presente y responder de manera proactiva a los retos que enfrentan. Colombia no es una excepción en estos intentos, pues sin ser un país desarrollado, aspira a que nuevas orientaciones de su sistema educativo incidan positivamente en el logro de metas que fortalezcan su desarrollo sostenible. La actualización de los sistemas educativos es una variable sustantiva para el mejoramiento de la competitividad individual y colectiva, que favorece a su vez las interrelaciones productivas de la sociedad y del país con los contextos internos y externos.
El Gobierno Nacional, en cabeza del Presidente de la República de Colombia, Juan Manuel Santos, enunciaba el 31 de mayo de 2011 que, además de estratégico, era un imperativo económico, político y social la modernización del sistema de educación superior, para lo cual, lejos de modificar la Ley 30 de 1992, se proponía la promulgación de una nueva Ley de educación superior. Cuatro son los ámbitos de la reforma que facilitarían dar este paso: cualificación de la oferta, estrategias de acceso frente a la demanda, financiamiento y gobernabilidad.
Por otra parte, la Comisión Sexta del Congreso de la República de Colombia acogió con entusiasmo la iniciativa presentada por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, en torno a la necesidad de contar con una política pública que sirviera de apoyo al fomento, desarrollo y consolidación de la modalidad de educación a distancia. Se pretendía que con la expedición de una normatividad de alta jerarquía que superara el vacío creado por la Ley 30 al respecto, se hiciera un reconocimiento al potencial formativo y efectividad de hecho que tiene la modalidad a distancia, caracterizando sus conceptos, elementos constitutivos, metodologías, operaciones y modos específicos de organización del servicio educativo.
Estos dos escenarios, entre otros, concitan a plantearse la pregunta acerca de si el sistema de educación superior colombiano ha de mantenerse como una herramienta de exclusión social, con bajos niveles de cobertura, anclado en el desarrollo de líneas de investigación cuyos resultados aportan de manera poco significativa a la solución innovativa de la compleja problemática que experimenta la sociedad colombiana y si, además, conserva en la práctica una visión unívoca y unimodal acerca de los procesos formativos.
Pero es también una ocasión propicia para interrogarse en torno a las condiciones epistemológicas, pedagógicas, didácticas, metodológicas, organizativas y tecnológicas, entre otras, que sirven de base a las modalidades educativas a través de las cuales las instituciones de educación superior ejercen sus responsabilidades formativas. En otras palabras, si en la modalidad de educación presencial se utilizan dispositivos que conducen realmente a una educación de excelencia. De la misma manera, si la modalidad de educación a distancia produce formación de excelencia. Una reforma o actualización de la educación superior debe llegar a estos niveles, pues aquí se define también la calidad del servicio educativo que se presta a la sociedad.
Aquí se anida una problemática mucho más específica, pero que tiene un profundo impacto: si realmente el sistema de educación superior colombiano es unimodal, bimodal o multimodal. En la práctica, tanto la normatividad como las acciones de inspección y vigilancia apuntan a que la educación superior colombiana sólo reconoce “plena legitimidad” a la modalidad de educación presencial o residencial. En últimas, la acreditación previa o los registros calificados han sido utilizados en la práctica como dispositivos coactivos o represivos, con el fin de “podar” numerosos programas a distancia. Se puede mencionar el caso del Decreto 872 que, en el campo de la educación, exigía acreditación previa tanto a los programas en funcionamiento como a los nuevos programas, condición sin la cual no se podían ofertar, y cuyo resultado fue que aproximadamente un 40% de los programas a distancia en el campo de la educación dejaron de funcionar o no se les otorgó acreditación previa. No se trataba únicamente de condiciones de calidad, sino de “cortar” con la supuesta “inundación” de programas a distancia en el campo de la educación. Con los registros calificados ha ocurrido algo semejante, pero ya en diversas áreas del conocimiento.
Para el año de 1986, la participación de los programas de educación a distancia en la totalidad de los programas de educación superior era del 7%. En 1996, esta participación subió al 11%. Para el año 2009, la participación era apenas del 7%, a pesar de los 210 programas virtuales que reportó el Ministerio de Educación Nacional como resultado de la política de apoyo gubernamental a la educación superior virtual en un período de 8 años. Esto significa que en 25 años, lejos de incrementarse, el porcentaje de participación de los programas de educación a distancia en el total de programas de educación superior se mantuvo porcentualmente estático, pero realmente su número ha disminuido. Lo mismo ocurre con la participación de la matrícula en educación a distancia con respecto al total de la matrícula en educación superior: en 1986 era del 8%, en 1996 del 10% y para el año 2009 era del 9%. En algún sentido, todo lo anterior significa que, en términos generales, el fomento o apoyo por parte de los gobiernos a la modalidad de educación a distancia ha sido débil, reactiva, coactiva y poco significativo.
A diferencia de la tendencia colombiana, el movimiento global indica que existe una fuerte inclinación al desarrollo de sistemas educativos plurimodales, en la medida en que los entornos tecnológicos han posibilitado la emergencia de nuevos conceptos, prácticas pedagógicas, didácticas y metodológicas. En su conferencia de 2009, la UNESCO reconoce que la modalidad de educación a distancia con el uso de tecnologías telemáticas es un dispositivo de mucha importancia para el desarrollo de la educación superior y la inclusión social educativa, y exhorta a los gobiernos y a las instituciones de educación superior a su fomento, apoyo y consolidación.
En la actual coyuntura colombiana se presenta la correlación entre dos tendencias normativas: por una parte, la reforma a la educación superior y, por otra, la consolidación de la modalidad de educación superior a distancia. Esta correlación puede ser de convergencia o divergencia, según el enfoque que se utilice para las consideraciones de estas correlaciones.
Ambas normatividades encuentran justificación en los vacíos dejados por la Ley 30 de 1992. En el primer caso, porque no fue una Ley integral y sus elementos básicos ya no operan como herramientas adecuadas para afrontar de manera prospectiva la complejidad que plantea la sociedad global y los requerimientos de las sociedades locales. Si bien se incrementó la cobertura del 14% al 34% (incluidos los programas de formación técnica y tecnológica del SENA que obtuvieron registros calificados), la deserción no ha cedido de manera significativa, la inclusión de los bachilleres en el sistema es insuficiente y la calidad de los procesos formativos, si bien se ha incrementado, es aún insuficiente.
En el segundo caso porque, al derogar toda la normatividad anterior, que servía de soporte para el desarrollo de la modalidad a distancia, la Ley 30 de 1992 produjo vacíos jurídicos que se intentaron llenar con una normatividad de bajo perfil, sujeta al vaivén de los criterios, conveniencias de los gobiernos de turno o creencias de funcionarios del Ministerio de Educación Nacional –MEN-, lo que produjo un cierto estancamiento de dicha modalidad. Así mismo porque, a pesar de las campañas fomentadas por el MEN para que las instituciones de educación superior desarrollaran planes de incorporación de las tecnologías telemáticas en los procesos formativos, no se han fortalecido adecuada o suficientemente las condiciones para que la modalidad a distancia asuma los retos que plantean las tendencias plurimodales en educación superior.
Desde la perspectiva de las divergencias, tal como se ha mostrado, se mantiene aún una cierta “creencia” o “percepción” que tanto la modalidad de educación presencial como la modalidad de educación a distancia son incompatibles: que la primera es el modelo de calidad formativa por excelencia y que la segunda es un tipo de formación de masas sin la suficiente calidad. En tal sentido, para la primera óptica la educación a distancia no requiere de una normatividad especial, sino de una normatividad suplementaria expresada en reglamentaciones y parágrafos. Para la segunda perspectiva, es necesaria una normatividad de alto nivel, sea como Ley independiente o como título incorporado en la nueva Ley o de “adición” a la Ley 30.
Acciones emprendidas
En el mes de noviembre de 2010 se radica en la Comisión Sexta del Congreso de la República un proyecto de Ley con el número 192, por el cual “se organiza el servicio público de la Educación Abierta y a Distancia”. Este proyecto había sido liderado por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD, una organización universitaria dedicada específicamente al ejercicio de sus responsabilidades formativas a través de la modalidad de educación a distancia y sus diversas metodologías.
Con fecha 25 de mayo de 2011, el Senador de la República, Carlos R. Ferro Solanilla, remite a la Doctora Sandra Ovalle García, en calidad de Secretaria General de la Comisión Sexta, la ponencia “para primer debate en Senado” del Proyecto de Ley No. 192 de 2010. Al parecer, este proyecto había sido enviado previamente por el Senador Carlos Ferro a la Asesora Jurídica de Ascun, Dra. Sandra Milena Nemocón, para su revisión y verificación acerca de si los conceptos negativos emitidos por la Escuela Superior de Administración Pública, la Asociación Colombiana de Universidades, el Ministerio de Educación Nacional y la Universidad del Valle, habían sido utilizados para la elaboración de las diversas modificaciones que el Senador Ferro hizo al texto original.
En efecto, el Senador Ferro señala expresamente que las modificaciones realizadas al Proyecto de Ley 192, se basaron en los criterios expuestos por:
“la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) el 16 de Diciembre de 2010, Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN) el día 20 de enero de 2011, Ministerio de Educación Nacional, el día 08 de febrero de 2011, y de la Universidad del Valle el día 18 de febrero de 2011.” (Ferro, C., 2011).
El objeto del proyecto 192 que rinde ponencia fue modificado con respecto al texto inicial: ya no se trata del proyecto mediante el cual “se organiza el servicio público de la educación abierta y a distancia”, sino del proyecto de Ley “Por el cual se adiciona un Título a la Ley 30 de 1992 denominado De la Educación Abierta y a Distancia”. Este último fue presentado a la Comisión Sexta del Congreso de la República de Colombia por el Senador Carlos Ferro, con pliego de modificaciones para su primer debate, hecho que ocurrió el martes 31 de mayo en las horas de la mañana y cuyo resultado fue de voto favorable.
Esto significa que el Proyecto sigue su curso y podrá ser debatido en la próxima legislatura. No obstante, para el avance del mismo se tendrá en cuenta el cauce de la propuesta gubernamental en torno al Proyecto de reforma a la educación superior, que modifica o sustituye la Ley 30 de 1992. Por su parte, la Ley 192 se orienta ahora como “adición” a esta misma Ley. Si la propuesta gubernamental avanza, entonces el camino es lograr que se incorpora el Título a la misma; si por razones diversas se detiene, se continúa entonces con el proyecto de Ley 192, que “adiciona” un Título, tres Capítulos y siete Artículos a la Ley 30.
Aunque previsible, el panorama tiene dos o más rutas: por un lado se cierra, en la medida en que no se trata ya de un proyecto específico para la organización del servicio educativo en la modalidad de educación a distancia, tal como rezaba su objeto original; pero, por el otro, se amplifica, en la medida en que puede cursar el camino actual, como “adición” a la Ley 30 o, en su defecto como Título de la nueva Ley de educación superior. Insertarse en estas alternativas era lo más adecuado o prudente para la ACESAD, más allá de la elaboración de una declaratoria “gástrica” que pide al Congreso el retiro del Proyecto de Ley 192. Las modificaciones realizadas por el Senador Ferro demuestran que éstas eran posible y que sigue abierta la posibilidad de presentar propuestas de mejoramiento o de adiciones. Por supuesto, no fue la declaratoria de la ACESAD la justificación para la presentación del pliego de modificaciones, tal como lo enuncia el mismo Senador Carlos Ferro.
La cuestión ahora es si el Título con sus capítulos y articulado que se propone como adición a la Ley 30 de 1992, es justamente lo que requiere la modalidad de educación a distancia para su fomento, consolidación y desarrollo. Es decir, si la sociedad colombiana puede amplificar sus oportunidades de acceso a la educación superior con calidad, si puede contar con esta modalidad educativa como apoyo para superar la creciente brecha de la exclusión social, crear nuevas oportunidades formativas para vastos sectores de la población y el fomento de una sociedad más abierta y democrática. En otras palabras, si la educación superior sigue siendo un factor de exclusión o, en la medida en que diversifica sus modalidades formativas, puede dinamizar el ámbito espiritual, ético, político, cultural, económico, científico, innovativo y social del país.
Criterios para la modificación
¿Cuáles son los criterios que sirvieron de base para la modificación del texto inicial del Proyecto de Ley 192 de 2010 y en qué medida se reflejan en la ponencia favorable que el Senador Ferro envió a la Comisión Sexta para su primer debate y aprobación?
Con base en los conceptos emitidos por las cuatro entidades ya enunciadas, el Senador Ferro elabora las justificaciones sobre las cuales se fundamentan las modificaciones al texto original. De estas justificaciones se deducen las siguientes consideraciones:
- La Modalidad de Educación a Distancia (MEAD) no es un sistema paralelo a la Educación Superior, razón por la cual el Proyecto de Ley debe ser reformatorio de la Ley 30. Efectivamente, el nuevo texto contiene un Título, 3 Capítulos y 7 Artículos, frente a los cuatro Capítulos y 21 Artículos que estructuraban el proyecto original.
Frente a ello, vale la pena recordar que, efectivamente, la modalidad de educación a distancia no es un sistema paralelo al sistema de educación superior, pero sí una de las modalidades educativas del sistema de educación superior. Este no puede ser unimodal, universalizando los principios, fundamentos, metodologías y condiciones de la modalidad presencial, cuyas formas y contenidos impregnan las gramáticas del lenguaje normativo, de lo cual es un ejemplo fehaciente la propia Ley 30. Pero debe entenderse que no se trata de enfrentar de manera maniquea estas dos modalidades, sino de volver multimodal el sistema de educación superior para brindarle mayores oportunidades de formación a los colombianos y, por ende, crear nuevas alternativas de superación personal, familiar, sociales y colectivas.
El reconocimiento normativo de la formación a distancia como modalidad y la caracterización de parámetros organizativos básicos en nada riñen con la unidad del sistema de educación superior ni conducen al desvertebramiento del mismo; por el contrario, al fortalecer esta modalidad se fortalecen también la totalidad de las instituciones que integran el sistema de educación superior, en la medida en que cuentan con modalidades dotadas de reglas claras para ejercer la responsabilidad formativa que les autoriza la Ley.
Por otra parte, la Ley 30 de 1992 creó el Sistema de Universidades Estatales, SUE, dentro del servicio público de la educación superior. No ha habido ninguna fisura en el sistema de educación superior debido al funcionamiento y operación del SUE. Por el contrario, el fortalecimiento de las universidades públicas favorece también la consolidación del propio sistema de educación superior. Del mismo modo, la Ley 749 regula el servicio público de la formación técnica y tecnológica debido a los vacíos generados por la Ley 30 al respecto. No hay ninguna información ni estudio que sostenga que la regulación de este servicio público haya desvertebrado la unidad del sistema de ecuación superior.
Así, al pretender organizar el servicio público de la modalidad de educación a distancia, el proyecto de Ley 192 de 2010 buscaba subsanar los vacíos dejados por la Ley 30 con respecto a la educación a distancia y, al mismo tiempo, el fortalecimiento de esa modalidad dentro del sistema de educación superior.
- En virtud de la autonomía universitaria, cada institución de educación superior tiene las competencias para formular los principios y fines que rigen sus programas académicos. En consecuencia, se eliminan los Artículos 3 y 5 del Proyecto original (principios y fines de la modalidad a distancia).
El servicio público de la educación superior colombiana tiene principios y fines, lo que permite trazar sus fundamentos, teleología o intencionalidades. Se trata de un marco general y de lineamientos que proponen una ruta y una dirección hacia donde mover o dinamizar el sistema. Esta forma de operación no se opone de ninguna manera a la autonomía universitaria ni lesiona los principios y fines que cada institución de educación superior le asigne a sus programas. La búsqueda de fines comunes para el desarrollo de la sociedad no es antagónica con la autonomía académica. Formular unos principios específicos de la modalidad de educación a distancia, no es óbice para que la autonomía académica se sienta lesionada ni es antagónico con los principios y fines que las instituciones de educación superior formulan para la orientación de sus programas a distancia. Los fines permiten correlacionar si los programas a distancia que se ofrecen obedecen a las racionalidades y lógicas específicas de la modalidad.
Otra cosa es que no se compartan los modos de precisión de los principios y fines propuestos en el texto original, para lo cual es importante utilizar estrategias que faciliten el logro de consensos basados en la argumentación documentada. En consecuencia, es significativo que exista un Artículo que identifique y formule los principios específicos en los que se fundamenta la modalidad de educación a distancia.
- Las características de la educación a distancia que se describen en el Art. 4 del texto original, no se diferencian en nada de los principios que se aplican para toda la educación. En consecuencia, se elimina.
Una buena definición es un buen trazado para la acción. En efecto, si se define de manera explícita y suficiente el concepto de modalidad de educación a distancia, con ello también se están demarcando sus características. Pero una cosa es que las caracterizaciones generen discusiones en sus disposiciones y otra la eliminación de las características esenciales de la modalidad, pues de aquí se derivan implicaciones reglamentarias y mecanismos de verificación de condiciones de calidad, obtención de registros calificados, factores y características para la acreditación de alta calidad de programas a distancia, visita de pares académicos, criterios utilizados en las recomendaciones de otorgamiento o no de registros calificados, especificidades del ejercicio docente, modos de organización, reglamentaciones internas, etc.
- La definición de los componentes de la Educación a Distancia (EAD), tal como aparecen en los Artículos 6, 7 y 8 del texto inicial, que definen los componentes de la EAD, sus medios, mediaciones, mediadores pedagógicos y metodologías, invaden la autonomía académica de que gozan los entes de Educación Superior (Arts. 28 y 57 de la Ley 30 de 1992). Por consiguiente, son eliminados. Por otra parte, los mediadores son considerados docentes, de tal modo que no son exclusivos de la Modalidad de Educación a Distancia. En consecuencia, también se elimina el Art. 10.
El “peso” de lo pedagógico varía de una modalidad a otra. En educación a distancia es un componente más que sustantivo. Se trata de la pedagogía entendida como “pedagogía mediada”, en tanto los procesos formativos se desarrollan en escenarios basados en medios, mediaciones y tecnologías. Este hecho moviliza los supuestos comunes a las “pedagogías directas” y generan otras especificidades pedagógicas que deben ser consideradas en una legislación, no para coartarlas o cooptarlas, sino para fomentar nuevas alternativas, innovaciones, prácticas discursivas, etc.
La “comunicación mediada” es otro componente sustantivo de la modalidad de educación a distancia. Por su carácter transterritorial y transfronterizo, la educación a distancia puede atender a poblaciones heterogéneas, dispersas en el espacio y con las cuales hay que mantener procesos de comunicación mediados para fomentar la identidad y pertinencia con la institución y entre las propias poblaciones y personas. La comunicación mediada, sea sincrónica o asincrónica, es un “ingrediente” sin el cual la educación a distancia pierde sentido. Además de la dimensión organizacional, la “comunicación mediada” en los procesos pedagógicos y didácticos tiene también sus especificidades, en la medida en que la sola información no genera coherencias ni comprensiones, razón por la cual el componente comunicacional es de vital importancia.
Si la educación a distancia es posible como modalidad formativa, es justamente porque utiliza pedagógicamente tecnologías. La tecnología no es un componente ornamental ni de libre elección. El entrelazamiento entre las pedagogías mediadas y las tecnologías le ha dado identidad a la modalidad de educación a distancia y ha posibilitado la emergencia de múltiples metodologías. Este es un componente sensible, que requiere de definición, pues sus equívocos pueden llevar a cometer errores, como la exigencia del registro calificado a programas de educción virtual con independencia de la modalidad de educación a distancia. Se trata justamente de definiciones que inciten a la innovación y al alistamiento de condiciones para que la modalidad de educación a distancia pueda tener competitividad con calidad en el mundo global.
La racionalidad transterritorial de la educación a distancia demanda por necesidad formas diversas de organización diferentes a las tradicionalmente usadas para la modalidad presencial. Las dificultades, incoherencias y obstáculos que se generan para el desarrollo de programas a distancia en las instituciones de educación superior de tradición presencial, son incontables y generan vaivenes en las decisiones. La gestión académica y administrativa requiere también de formas de organización específicas para el óptimo funcionamiento de los procesos formativos, gestión y aplicación de recursos, etc.
El uso estructural y funcional de medios en la modalidad de educación a distancia exige recursos educativos múltiples que, si bien son comunes a todo el sistema educativo, tienen énfasis diferentes: diseño y realización de objetos virtuales de aprendizaje, objetos virtuales de información, laboratorios virtuales remotos o en línea, repositorios especializados, biblioteca virtual, redes de gestión de conocimientos, dispositivos “Mobile” de comunicación, sistemas de tele, audio, vídeo y Web conferencia, realidad ampliada, realidad en 3D, etc. Este componente es sustantivo para la modalidad de educación a distancia.
Aunque el bienestar universitario es un componente común a todo el sistema educativo, en la modalidad de educación a distancia tiene énfasis especial, pues los procesos formativos no se llevan a cabo en las aulas de una sede física, como sucede en la modalidad educativa residencial o presencial, sino que tiene como realidad la dispersión de la población en espacios múltiples. Esta especificidad tiene que ser garantizada normativamente, no para bloquear el bienestar universitario en educación a distancia, sino para fortalecerlo y generar alternativas e innovaciones.
Por otra parte, se afirma que los “mediadores” de la educación a distancia corresponden a los “docentes” de la educación convencional y que, por lo tanto, la legislación existente para esta última modalidad se extiende a la educación a distancia. Como se puede observar, se trata de una concepción unívoca de los conceptos y de la realidades. Lejos de enriquecerla, esta actitud unívoca empobrece la propia realidad. Nada más lejano a la realidad la de realizar esta cooptación. La razón es quizá demasiado simple y, por lo mismo, demasiado profunda: centrar una modalidad educativa en el sistema de enseñanza no genera las mismas prácticas docentes que centrar una modalidad educativa en el sistema de aprendizaje. Por ejemplo, en el primer caso el docente “dicta clases”, en el segundo caso el docente “diseña” materiales o contenidos didácticos.
Las correlaciones son muchas. Se trata de pasar de una visión unívoca a una visión analógica de las modalidades. De ahí la especificidad que, en cada caso, es necesario reconocer en una normatividad que regule de manera prospectiva cada modalidad educativa. La desaparición de estos componentes sustantivos en la segunda versión del Proyecto de Ley 192 “mutila”, en algún sentido, la propia intencionalidad que la normatividad busca fortalecer.
- La Educación Superior es un Sistema, razón por la cual tiene que garantizarse su unidad. En este sentido, no se admite la creación de un sistema paralelo al CESU, que lo desvertebre, como es el caso del Consejo Nacional de Educación Abierta y a Distancia (CONEAD) que se propone en el texto inicial; del mismo modo, la conversión de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) en ente certificador, rompe la unidad de órgano certificador –que en este caso le compete al Consejo Nacional de Acreditación (CNA) y desconoce la función de inspección y vigilancia por parte del Ejecutivo, delegable sólo en el Ministerio de Educación Nacional. En consecuencia, se eliminan los Artículos 13, 14, 15 y 16, así como el Artículo 17, en donde se establecen las condiciones de calidad para la educación abierta y a distancia, por considerarse que el Gobierno Nacional, mediante Ley 1188 de 2008, ha creado ya las condiciones de calidad para toda la educación, así como las instancias y mecanismos que le rigen.
Lejos de la discusión acerca de su composición, la existencia de un órgano asesor para el fortalecimiento de una modalidad educativa, en este caso de la educación a distancia, tiene como perspectiva el fomento y cumplimiento de una política pública, convertida en herramienta para acompasar sus propósitos. Una Ley sobre la organización de la prestación del servicio educativo en educación a distancia, su aporte al desarrollo educativo e impactos, es al mismo tiempo una política pública, que tiene que prevalecer a los gobiernos y que exige cumplimiento por parte de los mismos. Contar con este tipo de organismos para fomentar y fortalecer una modalidad educativa no tradicional, bien puede ser una estrategia valiosa que no atenta contra ningún tipo de unidad del sistema educativo superior.
- Sólo por iniciativa del Gobierno se dictan, reforman u “ordenan las participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas”. Por efecto, se elimina el Art. 18 de la propuesta original.
Cuando el entonces Presidente de Colombia, Belisario Betancur (1982-1986), elevó la educación superior a distancia como uno de sus dos programas bandera, la hizo acompasar de una normatividad gubernamental (por cierto jerárquicamente débil, basada en Decretos y Reglamentaciones) y con recursos provenientes de un préstamo al Banco Interamericano de Desarrollo, BID, cuya contrapartida nacional era en especie. Fueron escasos los recursos que se desembolsaron durante su gobierno y, cuando estos recursos ingresaron en el Gobierno de Virgilio Barco, se les cambió de destinación y fueron redistribuidos entre diversas universidades públicas y privadas para fines diferentes a los inicialmente previstos. Es decir, se renegoció el préstamo al BID.
Por otra parte, en un número significativo de instituciones de educación superior, públicas y privadas, la apertura de programas a distancia se ha utilizado, en el fondo, como fuente de recursos para el cofinanciamiento de la educación presencial que realizan matricialmente, sin que se inviertan recursos de importancia al fortalecimiento de la misma. Por supuesto, existen también numerosas IES que ofrecen sus programas a distancia con responsabilidad social y, en muchos de los casos, financian el funcionamiento de estos programas.
Los indicadores que, el propio Ministerio de Educación Nacional y el Sistema de Universidades Estatales, SUE, han concertado para la distribución de recursos entre las universidades que lo integran, provenientes del MEN, deprecian y subvaloran la modalidad de educación a distancia. Así, por cada estudiante con matrícula presencial se reconoce 1 (un) punto, mientras por un estudiante con matrícula a distancia sólo se reconoce 0,6 puntos; un programa presencial equivale igualmente a 1 punto, mientras que por un programa a distancia se reconoce 0,6 puntos; con los títulos de doctorado pasa exactamente igual. A ello se le suma que estos mismos criterios se utilizan para establecer una especie de “Ranking” de las universidades estatales por su gestión y uso de recursos.
Vale la pena mencionar también que la universidad pública dedicada con exclusividad a la formación con base en la modalidad de educación a distancia sólo recibe del Gobierno Nacional el 20% de su presupuesto, lo que denota, así mismo, el uso de criterios de discriminación a la educación a distancia, frente al aporte que se le asigna a las universidades que ofrecen sus programas en la modalidad presencial.
Por otra parte, en el período 2002-2010 se formularon políticas de distribución de recursos basadas en el mecanismo de las bolsas concursables que, en sus resultados generales, son poco significativos como aportes al mejoramiento sustantivo de las políticas formuladas. Así, con la orientación de recursos por cofinanciamiento para la apertura o transformación de programas virtuales, en los cuales el MEN aportaba el 60% y las IES el 40%, el número de programas virtuales no alcanza siquiera a representar el 2% del total de programas existentes en el sistema universitario colombiano. Algo semejante sucede con la participación de la matrícula en programas virtuales con respecto al total de la matrícula estudiantil en educación superior.
Con los ejemplos anteriores se quiere mostrar que las pretensiones de la expedición de una Ley de Educación a Distancia, sea por incorporación de un Título en la nueva Ley de educación superior o de un Título que se adicione a la Ley 30 de 1992, es precisamente que la voluntad política tiene que acompasarse de una normatividad de alto nivel jerárquico, que le posibilite a la modalidad de educación a distancia el ingreso o destinación de recursos para garantizar su desarrollo y consolidación. Más allá de los términos del proyecto original, lo importante es buscar mecanismos para que ello se genere, pero no de eliminar su necesidad. Es fundamental que en una nueva versión del Proyecto de Ley 192 vuelva a aparecer este requerimiento, aunque con las anteriores o nuevas estrategias que se propongan.
- Se elimina igualmente el Art. 20, obedeciendo al principio de derecho, en el que se afirma que “nadie puede ser juez y parte”.
Independientemente de si se está de acuerdo o no con que la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD, se propone en el proyecto original de la Ley 192 como entidad acreditadora de programas a distancia, sea con el argumento de la ruptura de la unidad de acreditación de alta calidad que lidera el Consejo Nacional de Acreditación (CNA) o por el carácter anticonstitucional que significa la delegación de las funciones de inspección y vigilancia en una institución diferente al Ministerio de Educación Nacional, la trascendencia del proyecto prevalece sobre este tipo de propuesta. La propia UNAD considera que lo sustantivo del Proyecto de Ley debe conservarse o enriquecerse, frente a lo cual no ve dificultad alguna en la eliminación del Artículo correspondiente.
¿Elementos residuales o sustantivos?
Dada la aplicación de los principios jurídicos que se esgrimen para la modificación del texto original del Proyecto de Ley 192 y el nuevo texto resultante, ¿qué queda entonces para regular y organizar del servicio educativo en la modalidad de educación a distancia?
El texto original contemplaba 4 Capítulos y 21 Artículos. El Capítulo I establecía el “Objeto y aspectos generales del Sistema de Educación Abierta y a Distancia”, describiendo concepto, principios, fines, características, componentes, medios, mediaciones pedagógicas y tecnológicas, mediadores, metodologías y ámbito de aplicación. Con base en las eliminaciones realizadas, de este Capítulo sólo queda concepto y ámbito de aplicación de la modalidad de educación a distancia, en el que se incorpora la educación básica, media y superior.
Con respecto al Capítulo II, relacionado con la propuesta de creación del Consejo Nacional de Educación Abierta y a Distancia (CONEAD) como órgano de fomento y regulación, así como el establecimiento de la UNAD como órgano acreditador, los 4 Artículos que lo integran fueron eliminados (creación, conformación, funciones y órgano acreditador).
En cuanto al Capítulo III, relacionado con las condiciones de calidad para la educación abierta y a distancia, también desaparece, pues se pretende salvaguardar la unidad del sistema de acreditación.
Del Capítulo IV, referido a “otras disposiciones”, se eliminan los mecanismos de financiamiento y disposiciones transitorias, quedando sólo la evaluación de condiciones de calidad.
En consecuencia, con base en las modificaciones introducidas al texto original, al parecer, la especificidad de la educación a distancia se reduce a la descripción de algunos conceptos, tal como se muestran en:
Capítulo I, en donde se establecen el objeto y aspectos generales de la EAD,
- Definición
- Ámbito de aplicación
- Medios
- Mediaciones pedagógicas.
Capítulo II, sobre condiciones de calidad,
- Registro calificado de programas
- Convalidación de títulos extranjeros
- Acreditación de alta calidad.
Capítulo III, en donde se formulan otras disposiciones,
- Apoyo a la oferta de programas a distancia por parte del MEN
- Fortalecimiento de la educación a distancia por parte del Ministerio de Educación y del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
¿Cómo están enunciados y cuáles son las implicaciones de los conceptos de educación a distancia, medios y mediaciones pedagógicas para el fomento, regulación y prospectiva de la modalidad de educación a Distancia en Colombia?
El proyecto de Ley original se orientaba a la “organización del servicio público de la educación abierta y a distancia”, a cambio, el texto modificado tiene como propósito la “adición de un Título a la Ley 30 de 1992, denominado de la Educación Abierta y a Distancia”. Esta redefinición de los propósitos, ¿en qué afecta o no la organización, regulación y fomento prospectivo de la educación a distancia?
Por otra parte, en los dos textos se conserva la referencia a la “educación abierta y a distancia” como objeto de la normatividad. En ambos proyectos se observa también que el ámbito de aplicación de la educación a distancia son los tres niveles del sistema educativo: básica, media y superior. Si embargo, el articulado gira en torno a la educación superior a distancia.
Algunos análisis a manera de hipótesis
Entre las consideraciones que el Ministerio de Educación Nacional aduce para darle concepto negativo al Proyecto de Ley 192 de 2010, está la expedición del Decreto 1295 de abril de 2010. ¿Este acto normativo de tipo gubernamental es lo suficientemente incluyente como para inhabilitar cualquier iniciativa diferente a la imperante, en este caso una Ley o un Título dentro de una Ley que organiza el servicio de la educación superior?
Es decir, ¿hasta dónde juega con reglas claras el sistema de educación superior para que la modalidad de educación a distancia desempeñe su potencial formativo? ¿Garantiza el Decreto 1295 esta finalidad?
En el ámbito contextual, la expedición del Decreto 1295 tenía una función política clara: al separar los registros calificados de programas de educación a distancia con respecto a programas de educación virtual, se hacían visibles las estadísticas que hablaban del éxito de la política gubernamental al fomentar la educación virtual en el ámbito universitario, sumando 210 programas virtuales como resultado de la transformación de programas a distancia, de programas presenciales y de nuevos programas, localizados en las modalidades técnicas y tecnológicas, muchos de los cuales corresponden a programas de formación técnica y tecnológica del SENA.
No han sido razones filosóficas, epistemológicas, pedagógicas, metodológicas o didácticas las utilizadas para hacer una radical diferenciación entre programas a distancia y programas virtuales, y mucho menos para considerar que en este último caso se trate de una modalidad. Sin embargo, las consecuencias derivadas sí son claras: se declara que para el funcionamiento de nuevos programas o renovación de los existentes se exigirá un registro calificado para programas de educación a distancia y un registro calificado diferente para programas de la modalidad virtual.
¿Qué sucedería si en los procesos formativos de programas de la modalidad presencial se introdujeran tecnologías digitales de información y comunicación? ¿Se les pedirían registros calificados independientes a la modalidad presencial? ¿Por qué al incorporar tecnologías digitales de información y comunicación en programas a distancia se exige un registro calificado diferente al de un programa de educación a distancia? ¿Qué ocurriría se aplican las tecnologías “Mobile” de comunicación en programas virtuales? ¿Habría que exigir un registro calificado diferente para los programas ofrecidos con esas tecnologías? Es el criterio tecnológico o el tipo de tecnologías que se utilice lo que demarca la sustantividad del registro calificado para los programas a distancia? ¿Sucedería algo semejante en los programas de la modalidad presencial?
Tanto la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD, como el conjunto de las instituciones de educación superior con programas a distancia que integran la ACESAD, han expresado en diferentes oportunidades y contextos su desacuerdo con la orientación y las regulaciones que realiza el Decreto 1295 de 2010 en torno a la formación a distancia, puesto que desarticula y desvertebra esta modalidad educativa, ignorando el desarrollo interno de sus diversas metodologías, al exigir registros para educación a distancia y para educación virtual.
Además, porque el reconocimiento de la educación virtual como modalidad educativa está en contravía del Artículo 15 de la Ley 30 de 1992, en donde se establece que, en virtud de la autonomía universitaria, las instituciones de educación superior pueden ofrecer sus programas a través de la metodología presencial o a distancia.” La exigencia de registro calificado para programas de educación virtual no tiene respaldo en ninguna norma de mayor jerarquía, como es el caso de la Ley 30 de 1992. Los programas virtuales son parte constitutiva de la modalidad de educación a distancia y, por lo tanto, han de regirse por el registro calificado que se les otorga a los programas a distancia, tal como lo señala la ley 30.
Esta situación es semejante a la que se experimentó a mediados de la década de los noventa del pasado siglo XX, en la que el ICFES reconoció códigos para apertura de programas “semipresenciales”, por supuesto por fuera de toda normatividad legalmente aceptada. La irregularidad fue subsanada, de cara a la normatividad establecida por la Ley 30. De igual manera se espera que el Decreto 1295 de 2010, sea por vía de demanda o por acto consciente del Ministerio de Educación Nacional, subsane el equívoco señalado.
¿Por qué acoger como elemento constitutivo de la regulación de la modalidad de educación a distancia las normas establecidas en el Decreto 1295, en abierta contradicción con lo establecido en la Ley 30 de 1992? La Ley sobre Educación a Distancia o el Título que se incorpore a la Ley 30 de 1992, deberá corregir este equívoco gubernamental. Porque la Ley 192, que se encuentra en curso en el Congreso de la República, no puede ser un apéndice del Decreto 1295, ni la legitimación pasiva del mismo.
La situación es contraria: es la Ley 192 la que debe establecer las condiciones específicas para garantizar que la modalidad de educación a distancia con sus diversas metodologías, tenga legitimidad, fomento, consolidación y contribuya eficazmente a la dignificación de la formación de millones de colombianos que encuentran en esta modalidad su oportunidad de superación personal, familiar, académica y social. Porque ya no se trata, además, de una modalidad remedial, de segunda o tercera opción, sino de una modalidad incluyente para todas las opciones posibles.
Esta normatividad sacaría a la educación a distancia del vaivén o devaneo regulativo por parte de los gobiernos y funcionarios de turno, brindándole garantías de desarrollo a corto, mediano y largo plazo. Del mismo modo, enriquecería el sistema de educación superior, al contar con mayores alternativas para el acceso y calidad de la oferta educativa.
En consecuencia, “es necesaria la formulación de una política pública que reconozca las especificidades de la modalidad de educación a distancia con sus diferentes metodologías, que la fomente y legitime, a través de una normatividad de alta jerarquía (no con sólo Decretos, Resoluciones o Parágrafos), que se establezca como mandato de acción para los diferentes gobiernos y del cual se deriven decretos y reglamentaciones coherentes para su consolidación, y no lo contrario.”
La acogida que los Congresistas de la Comisión Sexta le han dado a la iniciativa de la promulgación de una Ley o un Título sobre educación a distancia, es la oportunidad para el logro de esta vieja aspiración, que colocaría al país en el nivel de los países desarrollados, que le han dado a esta modalidad un papel protagónico en sus políticas educativas, especialmente en educación superior. Las condiciones de Colombia, con mayor razón, así lo ameritan.
Sin embargo, la reducción del texto original de la Ley 192 de 2010 a su segunda versión, presentada y aprobada en el primer debate, ¿encarna estas aspiraciones y estas necesidades? Es evidente que no. Se requiere de profundos ajustes, para que, por un lado, deje de ser una bienintencionada depuración que dio como resultado una especie de devastación de los elementos sustantivos de la educación a distancia y, por otro, que se de cabida a iniciativas que condensen los elementos estructurales que tipifican dicha modalidad como objeto de una normatividad sustantiva.
El deber de proponer o la “carne de cañón”
El interrogante sigue abierto: ¿son los medios y las mediaciones pedagógicas los únicos componentes estructurales que le dan identidad y especificidad a la modalidad de educación a distancia? Tal como se ha descrito en algunas páginas anteriores, es evidente que no, pues se toman los enunciados de manera unívoca, es decir, en un solo sentido y con una sola definición. A cambio, ¿cuáles son los elementos esenciales o sustantivos de la modalidad de educación a distancia que tienen que estar presentes en el objeto de una normatividad acerca de su fomento, desarrollo y consolidación?
A manera de ejemplo colocamos, entre otros, los siguientes tópicos o componentes estructurales de la modalidad de educación a distancia:
- Principios específicos
- Pedagogías mediadas
- Comunicación mediada
- Tecnologías
- Organización
- Sistema tutorial
- Estudiantes
- Recursos y medios
- Bienestar universitario.
Es evidente que en la segunda versión de la ley 192 de 2010, las definiciones de los conceptos de educación a distancia, medios y mediaciones pedagógicas, pierden en algún sentido su fortaleza, pues al sustraérseles el contexto de los artículos eliminados, se hace necesario reforzar también dichos conceptos. Pero no se trata sólo de fortalecer las definiciones, sino, sustancialmente, de derivar de ellas los elementos específicos que servirán de base para la creación de condiciones de calidad, regulaciones, estándares y procedimientos relacionados con la operación y funcionamiento de la formación a distancia a través del diseño de sus programas.
Esta es una ocasión muy significativa para aportar ideas y formulaciones específicas. A manera de ejemplo, y no de imposición, pero sí de incitación para los análisis, debates y propuestas, se formula el siguiente enunciado para la “definición” de la modalidad de educación a distancia.
Artículo 1º. Definición. La formación a distancia es una modalidad educativa transterritorial y transfronteriza, fundamentada en el aprendizaje autónomo y la autogestión formativa, que utiliza pedagógica y didácticamente medios, mediaciones y tecnologías diversas, disponibles y accesibles, para la provisión y certificación del servicio educativo de la formación integral, al que puede acceder el estudiante sin barreras geográficas, de tiempo, edad, género, raza, etnia, credo religioso, condiciones políticas, sociales, culturales, de aprendizaje, o nacionalidad. Para la estructuración, diseño, oferta e implementación del servicio educativo a través de programas a distancia, se requieren, entre otros, de los siguientes elementos básicos:
a) Previa planificación de condiciones curriculares, comunicacionales y estándares que garanticen la unidad de la formación a poblaciones heterogéneas y dispersas en el espacio y el tiempo;
b) Empleo de tecnologías digitales de información y comunicación y otras tecnologías disponibles, como escenarios para el desarrollo de aprendizajes planificados;
c) Diseño de condiciones pedagógicas, didácticas y recursos, herramientas y aplicativos para el desarrollo de actividades formativas;
d) Elaboración didáctica de contenidos, realización de medios audiovisuales, objetos virtuales de información y de aprendizaje, simuladores, laboratorios remotos, prácticas y demás mediaciones didácticas en ambientes tecnológicos que fomenten y favorezcan los diversos estilos cognitivos de los estudiantes en función del aprendizaje autónomo;
e) Diseño de actividades sincrónicas y asincrónicas mediadas, para el desarrollo de interacciones pedagógicas y comunicativas entre estudiantes, docentes y tutores;
f) Utilización de tecnologías de conectividad para la creación de condiciones adecuadas de navegación en la red y en los escenarios formativos correspondientes;
g) Inducción, entrenamiento y formación de actores en la racionalidad, lógicas y metodologías específicas de la modalidad de educación a distancia para facilitar óptimo desempeño en los ambientes tecnológicos de aprendizajes previamente diseñados;
h) Diseño de actividades de evaluación del aprendizaje para su desarrollo individual o en grupos, con sus respectivos recursos o herramientas, respaldadas en rúbricas previamente delimitadas y como base para actividades oportunas de realimentación a estudiantes;
i) Evaluación de gestión de procesos y procedimientos para la valoración de la calidad del servicio educativo ofrecido a estudiantes y mejoramiento del mismo;
j) Acciones o actividades que, en razón de su naturaleza y prestación del servicio educativo, sean aplicables y adaptables a la modalidad de educación a distancia y sus diversas metodologías.
Colofón provisional
La edificación es una de las manifestaciones más significativas de la condición humana, trátese de sí mismo o de elementos necesarios para su dignificación.
Bogotá, D. C., Colombia
Junio de 2011.
