Abril/26 Yepes, profesor de la U. de Caldas, advierte que el decreto 0391 prometió dignidad laboral, pero su aplicación se frenó por falta de voluntad política, desconociendo autonomía universitaria y derechos adquiridos.
ENTRE ILUSIONES Y DECEPCIONES. LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS COLOMBIANAS Y EL DILEMA DE APLICAR O INAPLICAR EL DECRETO 0391 DE 2025
Hace cerca de un año, de manera más precisa el 21 de abril de 2025 -justo 20 días después de haber nacido a la vida jurídica el decreto de la referencia- escribí en este importante portal una columna titulada: “Análisis jurídico político del impacto del Decreto 0391 de 2025”, en la cual expuse argumentos en favor de salvaguardar el núcleo esencial de la autonomía universitaria, desarrollar los contenidos de la Constitución política de 1991, impulsar el trabajo digno y decente, cerrar el paso al abuso de la figura de docentes ocasionales y catedráticos, entre otros.
El gobierno nacional, con el presidente Gustavo Petro a la cabeza, junto a sus ministros de educación y trabajo como coequiperos, salieron a los medios a divulgar con bombos y platillos que habían logrado cosas tales como “avanzar en justicia laboral”, “priorizar contratación estable”, “reducir progresivamente vínculos temporales”, “promover condiciones laborales más justas, equitativas y sostenibles”. El ministro de educación Daniel Rojas, en particular, expresaba: “Tenemos completamente claro que no podemos hablar de calidad en la universidad pública, si no tenemos dignidad para los docentes y las docentes, que tienen incluso estudios de posgrado y están siendo maltratados en su dignidad laboral. Así le cumplimos a las y los trabajadores de la universidad”. Adicionalmente se decía que “… este decreto responde a una problemática ampliamente documentada por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-006 de 1996, y por el Sistema Universitario Estatal (SUE) y el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior (SNIES)”. Muchísimas manifestaciones gubernamentales, que vanagloriaban la medida adoptada en el decreto, se hicieron conocer a lo largo y ancho del país, a través de multiplicidad de medios de comunicación que hacían eco de la noticia. El alborozo fue indescriptible, las ilusiones se forjaron en la totalidad de docentes (cerca de 65.000) y sus familias. Se suponía que ya había cesado la “horrible noche” de la inestabilidad laboral , y que había terminado el desasosiego propio de quienes viven incertidumbres cada año respecto a la posibilidad o no de nueva contratación. Pero pasó el tiempo de júbilo y, un año después, este es mi balance general (sin pretensiones de exhaustividad) sobre la implementación, puesta en marcha o ejecución de los contenidos más relevantes de dicha disposición, respecto de la cual debo expresar que cuenta con un vigoroso y potente apartado de considerandos, fundados en sólida jurisprudencia y desarrollos legales; no obstante, resulta profundamente paradójico que, a pesar del blindaje en términos de validez jurídica de su contenido, hoy sean los mismos integrantes del gobierno los que se encarguen de dar entierro de segunda a la formalización laboral.
1. Sobre el Artículo 2.5.4.5.2. Campo de aplicación, el decreto es preciso o taxativo en el sentido de que: “Este Capítulo está dirigido a las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales, es decir, entes universitarios autónomos e Instituciones Técnicas, Tecnológicas y Universitarias, en beneficio del personal que esté por fuera de la carrera docente y administrativa que desarrolla actividades misionales y que puedan tener vocación de permanencia, de acuerdo con el marco jurídico constitucional y legal vigente en materia laboral”. Resulta absolutamente claro que el personal beneficiado por el decreto es el que se encuentra actualmente laborando en las universidades. Lamentablemente, desde el Sistema Universitario Estatal SUE (conjunto de rectores de las universidades públicas estatales u oficiales) y desde el mismo Ministerio de Educación Nacional, con sus delegados ante los consejos superiores, hicieron causa común para llevar a menos este campo de aplicación y, con argumentos que desconocen el alcance del Artículo 69 constitucional sobre autonomía universitaria, sostienen ahora una idea según la cual la “Formalización” laboral, para docentes y administrativos en las instituciones de educación superior públicas, debe hacerse por la vía de los concursos públicos de méritos (con lo cual tiran por el piso el núcleo del decreto y dan paso a un simple y llano proceso de provisión rutinaria de cargos públicos). En tal sentido, tratan de otorgar valor superior al Artículo 125 de la Constitución Política que establece: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público ”.
Olvidan que puede ser mucho más potente, en términos de ponderación, el contenido del precitado artículo 69 de la misma Carta política que a la letra dice: “Se garantiza la autonomía universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen especial para las universidades del Estado…”. En desarrollo del núcleo esencial de la autonomía universitaria, se expide la Ley 30 de 1992 sobre educación superior que, en el Artículo 28 expresa: “La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional”. Fundamental aclarar, de otra parte, que las universidades públicas, oficiales o estatales no son asimilables a cualquier establecimiento público según el contenido de la Sentencia C-220 de 1997 de la Corte constitucional que manifiesta: “Las universidades oficiales, al igual que el Banco de la República y la CNTV, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el Constituyente. El legislador, al omitir incluirlas expresamente, no quiso, como lo interpreta equivocadamente el gobierno nacional, incluirlas tácitamente dentro del grupo que para efectos presupuestales se asimila a los establecimientos públicos, simplemente tuvo en cuenta que las universidades estatales, en tanto entes autónomos del Estado, están sometidas, inclusive en lo presupuestal, a un régimen especial”.
Así quedó consignado en el Artículo 40 de la Ley 489 de 1998 (sobre organización y funcionamiento de las entidades de orden nacional). En conjunción con dicho régimen especial, ya se había incorporado en la Ley 30 de 1992 el Artículo 57 que dice: “Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente Ley. Parágrafo. Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal”. De nuevo la diferenciación que ya había hecho la Corte Constitucional entre entes universitarios autónomos y establecimientos públicos. Se infiere de manera clara que, para acceder a cargos docentes o administrativos en Establecimientos Públicos, se requiere de concursos públicos de méritos; pero no sucede lo mismo con la provisión de cargos en los entes universitarios autónomos, pues estos gozan de régimen especial al no ser catalogados como establecimientos públicos de educación superior sino como universidades. En tal sentido, si existe la voluntad política del gobierno nacional, del Ministerio de Educación y de los Consejos superiores universitarios, resulta perfectamente viable proceder a reformas estatutarias (bien sea de los estatutos docentes o de los estatutos de los funcionarios administrativos, cuando a ello hubiere lugar) que faciliten la inclusión de un artículo o un parágrafo que dé cabida a un concurso excepcional y transitorio de méritos, ello con el firme propósito de acoger el mandato del Decreto 0391 de 2025.
2. En relación con el Artículo 2.5.4.5.3. De los planes de formalización laboral, el decreto es claro al decir que: “Se entiende por plan de formalización laboral, el documento técnico mediante el cual las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales realizarán un estudio objetivo de las necesidades de planta, conducente a la implementación responsable y gradual de la formalización del empleo público en equidad, del personal que esté por fuera de la carrera docente y administrativa, que desarrolle actividades misionales y que puedan tener vocación de permanencia, con la finalidad de mejorar sus condiciones laborales, de acuerdo con el marco jurídico constitucional y legal vigente en materia laboral. Parágrafo: La provisión de los empleos de carrera se hará mediante concurso de mérito”. Desafortunadamente, lo alcanzado hasta el momento en esta materia es muy poco, quizás escaso o nulo en cuanto al estudio objetivo de necesidades de planta docente y administrativa. Lo exiguo que se ha realizado se puede ubicar en términos de lo que comúnmente se conoce como ejercicios de diagnóstico o estudios preliminares, pues no se incorporan las verdaderas y reales necesidades para universidades que están cambiando ostensiblemente en su naturaleza y condición (virtualidad, ciclos formativos de corta duración, formación avanzada, generación de conocimiento científico, etc.). Tampoco se ha acatado lo dispuesto al final de este artículo en lo atinente a concurso de mérito, pues se han empecinado algunos sectores en ignorar que no se trata de concurso público de méritos, sino de una figura distinta que, sin violentar la Constitución política ni la ley, deberán diseñar independientemente las universidades en ejercicio de su autonomía.
3. El Artículo “2.5.4.5.4. Contenido de los planes de formalización. Las Instituciones de Educación Superior Estatales u Oficiales, en el marco de su autonomía, establecerán los planes de formalización laboral para sus docentes y administrativos, que incluirán como mínimo los siguientes componentes”: (cronograma con etapas de diagnóstico, diseño e implementación señalando responsables; necesidades de personal docente y administrativo; participación de las organizaciones sindicales en la elaboración y ejecución de los planes de formalización; etc.), arroja como resultado un cumplimiento por lo menos incompleto y, en algunos casos, excluyente con los sindicatos, pues los ejercicios no siempre han sido de carácter participativo y mucho menos en términos de elaboración y ejecución como lo define la norma. En varios casos, como en el de la Universidad de Caldas, el Consejo Superior y la administración de turno procedieron a oficializar un documento sin la necesaria concertación o acuerdo con las organizaciones sindicales. De manera similar ha sucedido en universidades como la Nacional, del Valle, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Antioquia, Quindío, Atlántico y Cartagena, entre otras.
Por fuera del articulado del referido decreto, vale la pena resaltar lo que en materia constitucional siguen desconociendo los impulsores del concurso público de méritos, abandonando preceptos de orden constitucional y legal como los ya mencionados. Están restando peso al Artículo 25 de la Carta política de 1991 que, en materia de derechos fundamentales, establece: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. Precisamente el Decreto 0391 apunta directamente a este precepto cuando procura condiciones laborales dignas y estables. Tampoco tienen en cuenta el Artículo 53 constitucional según el cual: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. En esta materia específica, es un hecho cierto que en las universidades se está generando manifiesta inobservancia al bloque de constitucionalidad, consagrado en el Artículo 93 de la Carta política, toda vez que los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos prevalecen en el orden interno.
A manera de conclusión, me siento en la obligación moral de afirmar públicamente que el gobierno actual se equivoca de manera grave, pues al definir directrices a los delegados del señor ministro de educación para que en los consejos superiores universitarios impongan la idea de concursos públicos de méritos, están invitando a violar el contenido de un decreto suscrito por el mismo presidente de la República y dos de sus ministros (de Educación y del Trabajo). Esta profunda contradicción ha generado no sólo incertidumbre en las universidades públicas (no así en establecimientos públicos de educación superior), sino también movimientos asamblearios que muy probablemente derivarán en movilizaciones sociales y políticas de carácter nacional. Pésimo momento para enviar mensajes desesperanzadores y decepcionantes a un gran número de docentes quienes, junto a sus familias, verán frustradas las ilusiones de cambio que albergaban. Pregunta obligada: ¿Si las universidades públicas oficiales o estatales han logrado, en su mayoría, la acreditación de alta calidad con un cuerpo de profesores y empleados que por muchos años han llevado sobre sus hombros el mayor peso de este proceso inmensamente complejo, por qué dichos profesores y empleados no pueden ser formalizados en el marco de la dignidad humana? ¿Es pertinente admitir que han servido y han sido útiles por tantos años a los fines superiores de las universidades, pero no resultan útiles ni sirven si se les formaliza ahora? Y no sobra advertir que el problema central no es de carácter financiero, pues el mismo decreto establece las fuentes de recursos que apalancan el proceso (buena parte de los recursos que actualmente se aplican para pagar docentes ocasionales y catedráticos, lo mismo que para sufragar costos de plantas transitorias o provisionales de empleados, se pueden usar para la formalización laboral). Insisto en que el asunto se traduce en FALTA DE VOLUNTAD POLÍTICA.
A la clase política, especialmente a los representantes a la Cámara de cada uno de los territorios donde se hayan universidades públicas, pero también a senadores cuya bandera también ha sido la educación superior como un derecho y un bien común, mi llamado respetuoso a intervenir oportunamente ante las instancias gubernamentales para enderezar lo que comenzó bien y ahora se ha extraviado de la peor manera. A los jueces de la República igual les insto a obrar en derecho y con criterio de justicia ante los eventuales casos que lleguen a sus despachos. Ojalá se logre conjurar el efecto dominó que este hecho viene produciendo en las universidades públicas oficiales o estatales.
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Juan Carlos Yepes Ocampo. Profesor Titular Departamento de Jurídicas, Universidad de Caldas; Profesor Asociado al Doctorado en Derecho de la Universidad de Manizales; Ex Consejero CESU; Ex Representante ante el Grupo de seguimiento al Régimen salarial y prestacional del Decreto 1279 de 2002. Lic. En Ciencias Sociales U de Caldas; Esp. En Educación U del Bosque; Mg. En Educación U Javeriana; Ph D. en Estudios Políticos U Externado de Colombia.
