Gobernanza y Gobernanza Universitaria: Galo Adán Clavijo – junio/22

Clavijo continúa su serie de escritos sobre el Gobierno de la Universidad Pública Colombiana. En esta ocasión analiza en detalle el concepto de Gobernanza y su impacto antes, durante y después de la pandemia.

“Si fracasamos en cambiar radicalmente nuestro modelo educativo, lo trágico es que la misma cohorte que estamos tratando de “proteger” podría encontrar su futuro completamente reducido por nuestra timidez”, David Puttnam, conferencia en el MIT de junio de 2012

Las universidades están entre las instituciones más antiguas y más reconocidas en la historia moderna. Por siglos lograron operar sin mayores transformaciones, como lo ilustra la siguiente cita:

Cerca de ochenta y cinco instituciones en el mundo occidental establecidas en el año 1520 aún existen en su estructura original, con funciones similares y sin mayor cambio en toda su historia, incluyendo la Iglesia católica, los parlamentos de la isla de Man, de Irlanda y de Gran Bretaña, los distritos en Suiza y setenta universidades. Reyes que ordenan, señores feudales con súbditos y élites profesionales en situación de monopolios todos han desaparecido. Sin embargo, estas setenta universidades están aún en el mismo lugar, casi con las mismas edicaciones, con docentes y estudiantes haciendo muchas de las mismas cosas y siguiendo con las mismas características de gobernanza de aquella época. Clark Kerr, ex presidente del sistema universitario del estado de California

Presentación

Este artículo, producto de una revisión bibliográfica, comprende: normatividad sobre el buen gobierno en las universidades; de los indicadores; las metáforas; la gobernanza; la gobernanza universitaria; la gobernanza y la calidad de las universidades públicas; la arquitectura institucional y bibliografía. Si bien es cierto que está orientado a las Universidades Públicas, en desarrollo del proyecto de investigación: El Gobierno en la Universidad Pública Colombiana; varios de los planteamientos, por no decir todos, son válidos tanto las Universidades privadas como para las IES públicas y privadas.

En tiempos turbulentos como el actual cuando la magnitud, intensidad y velocidad de los cambios del entorno dentro del cual se desenvuelven las universidades amenazan con superar sus capacidades de reacción y adaptación y ellas corren el riesgo de entrar en crisis, perder posición competitiva y desaparecer. Estos cambios fuerzan a las instituciones a rediseñar sus estructuras y procedimientos de gobierno y gestión con el fin de aumentar sus capacidades estratégicas frente al medio ambiente externo.

El gobierno universitario en la Universidades Públicas concentra uno de los ejes de debate respecto de la situación universitaria actual. Hoy en día lo problematizan especialmente, al poner en tela de juicio la eficacia o la eficiencia de los órganos de gobierno, el carácter deliberativo y plural que los constituye, y las estructuras de representación involucradas (Ley 30 de 1992, artículos 62 a 69). Desde principios del siglo XXI se reclama una estructura más eficiente, flexible y ejecutiva que permita el desarrollo del proceso de toma de decisiones y de gobernanza acorde a las necesidades de los nuevos tiempos.

En el plano del gobierno institucional el desafío para las universidades es encontrar un principio de legitimidad que genere y mantenga la creencia en que la organización cuenta con estructuras y procesos apropiados para adoptar decisiones, manejar demandas del entorno y adaptarse e incidir sobre él por medio de sus capacidades internas de acción. En el plano de la gestión, en tanto, el desafío es encontrar un principio de efectividad que facilite implementar cotidianamente las decisiones estratégicas y administrar la organización de manera que se asegure la continuidad de sus funciones, obtener los recursos necesarios para ella y producir resultados satisfactorios para las diversas partes interesadas en medio de un entorno turbulento y a veces hostil. (Brunner, 2011).

En los últimos años, el concepto de gobernanza se ha instalado en la agenda de la educación superior. Las nuevas responsabilidades sociales de las Instituciones de Educación Superior han transformado sus misiones organizativas, al incorporar la modernización y el dinamismo de sus estructuras, y al promover la autonomía con rendición de cuentas, la flexibilidad, la transparencia, la innovación, la investigación y el desarrollo como prioridades políticas.

Para la comprensión de la gobernanza en la Universidad, hoy en día, es necesario ubicarla en tres momentos claves: la prepandemia, la pandemia y la pospandemia.

Hay varios interrogantes que surgen al analizar la actividad de la Universidad antes, durante y después de la pandemia; por mencionar algunos de ellos: ¿qué es lo que va a pasar con las Universidades Públicas una vez superada la pandemia?, ¿será que se volverá al mismo sistema educativo antes de la pandemia  (status quo)?, ¿lo ejecutado en la pandemia en el aspecto educativo termina, concluido el periodo pandémico?, ¿será que hay que plantearse nuevos paradigmas en la Universidad en la pos-pandemia, entre ellos los de la gobernanza?, ¿será que hay que aprovechar esta oportunidad para darle un vuelco total a la Universidad en su gobierno y sus funciones sustantivas, considerando que son estas las que forman personas, y que en estos últimos tiempos se siente una falta de credibilidad a cerca de las instituciones de la sociedad, como pueden ser el gobierno, la justicia, los partidos políticos, la política, y por qué no decirlo también ha perdido credibilidad las Universidades?. Son interrogantes que por sí solas es imposible responderlos, tiene que existir el compromiso de autoridades gubernamentales, de las autoridades universitarias, de la comunidad universitaria, de la sociedad en general para decidir qué hacer y lógicamente queden resueltos estos interrogantes.

El Sistema de Educación Superior en Colombia, no será el mismo después de la pandemia de COVID-19 provocado por el virus SARS-cov2, puesto que ha desestructurado la vida cotidiana en el mundo, con una disrupción inédita para todos los actores de las universidades e instituciones de educación superior (IES)

En el caso de la formación universitaria se ha trastocado el paradigma por excelencia para educar, la escolarización cuyo ambiente natural es la presencia en el aula como espacio esencial del proceso educativo. Esto ha generado nuevas prácticas y escenarios puesto que se ha acelerado la implementación, de otras modalidades educativas en las actividades docentes e institucionales e iniciado nuevas lógicas para innovar en la docencia, las cuales, serán significativas en el marco de su integración para crear nuevos ambientes, modelos y estrategias para el aprendizaje. Lo anterior impacta en las estructuras organizacionales de las universidades e instituciones de educación superior. Se ha generado una transición con ruptura.

¿La Universidasd era estable antes de la pandemia?

Es una pregunta que retumba en la cabeza de las personas que piensan y velan por el bien común, generalmente el interrogante lo tienen presente los investigadores, los académicos que con convicción se disponen todos los días a dar todo de sí para formar estudiantes éticos, con sentido crítico, y emprendedores. Muchos de estos profesores e investigadores se cuestionan si el desarrollo de las funciones sustantivas era perfecto, o ya existía indicios de que era hora de replantearse el accionar de ellas, y lógicamente el accionar de las Universidades, en especial en lo referente a sus sistemas de gobierno. Tomando las palabras de Drucker (1997a), sostenía que las IES no sobrevivirían, que la educación superior se encuentra en una crisis profunda, y que el campus universitario tradicional no sobrevivirá; además, sostenía que las edificaciones universitarias de la actualidad son completamente inadecuadas y totalmente innecesarias. Escuchar decir todas estas afirmaciones era sinónimo de decir que Drucker (1997b) estaba al borde de la locura; pero llegó la pandemia del COVID-19, y casi que se cumple textualmente lo que este autor sostenía.

Que, si la Universidad era estable antes y durante la pandemia, es difícil responder con certeza, pero hay hechos que demuestran que existen muchos problemas como: la inequidad de acceso a la misma, los problemas sociales, la baja calidad, la corrupción, las altas tasas de abandono, los problemas de gobernanza, los problemas económicos, la poca credibilidad, ya ninguna institución pública es digna de confianza; y todo este desbalance está íntimamente relacionada con el accionar de las Universidades

Hoy por hoy la Educación Superior presenta grandes desafíos en los cuales se deberá trabajar mancomunadamente entre las autoridades gubernamentales, autoridades universitarias, los académicos y los estudiantes como capital propio de estas instituciones.

Se van a mencionar, por ahora, de cinco aspectos críticos que adolece la Universidad, antes, durante y después de la pandemia, el esfuerzo por afrontar estos aspectos después de la pandemia será mucho mayor.

  1. Equidad en el acceso. existe una limitada capacidad de acceso a la educación superior, el número de personas que ingresan es un porcentaje bastante bajo comparado con el porcentaje total de aspirantes, se ha convertido en un privilegio poder ser parte de la educación superior. Esta inequidad se da por la condición económica de la población y por falta de asignación de presupuesto para las IES de parte del Estado; más aún con la presente pandemia, el acceso de estudiantes se dificulto más, porque sencillamente muchas personas no viven, sino sobreviven, y por tanto estudiar es un lujo.
  2. existe una limitada relevancia en los contenidos académicos que se imparten en la educación superior. Los contenidos abordados en los salones de clases deben tener un vuelco total, porque se viene trabajando desde hace más de veinte años con los mismos contenidos, estos en lugar de provocar una formación integral en los estudiantes, lo que consiguen es un adoctrinamiento, que para nada sirve en el desarrollo de una sociedad globalizada. Es urgente una reconfiguración curricular
  3. la forma de gobernar del sistema de educación superior es decadente, y se tiene que plantear nuevas estrategias para la gobernanza.
  4. Innovación. la necesidad de la innovación, investigación y desarrollo, innovar el proceso de enseñanza aprendizaje en el salón de clases, innovar la función docente en las Universidades
  5. Internacionalización. se tiene un concepto bastante vago y errado de lo que es la internacionalización, se la concibe como que es simplemente un intercambio de estudiantes o movilidad, este concepto va mucho más allá. Como lo afirma Alarcón (2016, pp.32- 39) para hablar de internacionalización hay que realizar varias actividades como generar un currículo internacional, un plan de internacionalización propio por cada universidad, entre otras.

La pandemia provocada por el coronavirus ha desatado situaciones en el terreno de la gobernanza universitaria que nunca se habían visto ni previsto. La pandemia de COVID-19, generada por el coronavirus, ha supuesto un cambio profundo y radical en la manera de entender la gobernanza universitaria.

La pandemia del COVID 19 causó y causará un enorme impacto en todas las esferas del orden social, sin mucho aviso, y más bien de improviso instauró a la fuerza, otras maneras de administrar, o gobernar las Universidades. Es posible que ya estuvieran adoptando y/o adaptando las tecnologías, y la virtualización de algunos de sus movimientos, espacios y necesidades, pero sin duda nunca de manera tan avasalladora como lo que la pandemia generó.

Además de un virus desconocido, o por lo menos que no se había extendido en estas dimensiones con los efectos devastadores para las personas más vulnerables, trajo consigo la virtualidad o la digitalización, de todos los procesos de aprendizaje en las Universidades. Lo que ocasionó un “desplazamiento del centro de gravedad del gobierno y la gestión” (Brunner, 2011) de la Universidad, con lo cual los retos que representan para quienes las lideran, gerencian, dirigen, adquieren una cantidad de espacios, que antes de la pandemia, no era posible imaginarse. Y mucho menos aceptar que más allá de las críticas, la única manera de continuar con todas las labores, era a través de las vías que ofrecen las plataformas. Así las cosas, todas las funciones sustantivas fueron asumidas, desde la virtualidad, con lo que la gobernanza ahora se ha de comprender, desde esta realidad, igualmente exigente y agotadora de las tecnologías de la comunicación. Toda la gestión universitaria, de un momento a otro, está dispuesta y disponible a un clic de distancia, la comunidad de aprendizaje esta imbuida por las pantallas, ordenadores, datos, conectividad, interconexión, que modula la subjetividad de todos, que define nuevos roles, nuevos quehaceres, o al menos nuevas estrategias de asumir, lo que se ha denominado Academia. (Carreño, et. al. 2020)

Es en este contexto, donde se hace importante preguntarse por el manejo que se da a la gobernanza Universitaria en tiempos de Pandemia (desde marzo de 2020 a abril de 2022), una perspectiva desde la era digital. La crisis que atraviesa la humanidad en el siglo XXI derivada de la pandemia de la COVID-19, revela nuevos retos y respuestas efectivas por parte de la institucionalidad. La pandemia ocasionada por el coronavirus ha provocado situaciones en el terreno de la gobernanza universitaria que nunca se habían visto ni previsto.

Los interrogantes que suscita la gobernanza virtual (gobernanza en internet), como ha de renombrarse a esta condición, o nueva normalidad, o bien de nuevo escenario en el que el ejercicio del poder de las Universidades y las IES, inician con la pregunta, por la legitimidad de esta, al ser ejercida desde otros medios y mediaciones, que superponen la interacción del cara a cara, de la alteridad del rostro y del cuerpo, por la interacción de las redes, los avatares y las pantallas. Cuando la preponderancia en la gestión se había privilegiado, en espacios físicos, cotidianos de tiempos, pausas, y con ocupación real, palpable de las relaciones intrínsecas a las dinámicas del gobierno, la administración y la gestión.

Lopera (2004, p. 618), afirma, que: “La gestión de la universidad pública, es el conjunto de estrategias dirigidas por personas y cuerpos colegiados de nivel directivo para garantizar el cumplimiento del proyecto educativo bajo condiciones sostenibles y viables institucionalmente”. Entonces, advertiremos que se trata, hasta ahora, de un campo problemático que ha quedado marginado de los debates en curso sostenidos por los estudiosos de la universidad pública.

Sin embargo, hasta la fecha, más que discutir la gestión, para De Vries e Ibarra (2004), los investigadores se han centrado, predominantemente en la consideración de las formas de gobierno y las estructuras de poder de la Universidad. Dicho de otra forma, la reflexión se ha dirigido a esclarecer quién o quiénes deben tener el poder de tomar las decisiones, soslayando el examen específico de los procesos decisorios y sus efectos proyectados o imprevistos.

Considerada como un mero instrumento, la gestión de la universidad, no ha sido pensada acertadamente, suponiendo que sólo es una herramienta para atender los problemas y requerimientos que aseguren el funcionamiento cotidiano de cada institución, mediante la operación de diversos sistemas y procedimientos necesarios para llevar a cabo el trabajo diario de sus comunidades.

El papel de la gestión se volvió más complejo con la creciente intervención del Estado en los asuntos universitarios (En relación con las políticas educativas existe consenso de que, durante los últimos años, la universidad pública en Colombia ha experimentado un aumento en la regulación externa, en un proceso en que el Estado se ha convertido en evaluador cada vez más abierto). En la búsqueda de una mayor calidad, y la tendencia que perfila la restricción de los recursos para la educación superior, dado que se señala que las universidades públicas no han sido capaces de organizarse de manera eficaz en la consecución de sus objetivos y en el manejo de sus recursos. Las políticas gubernamentales han tenido la clara intención de modificar la gestión de las instituciones, con la aplicación sistemática de los instrumentos de planeación y evaluación.

De Vries e Ibarra (2004, p. 576), sostienen que: “La operación de estos procesos impuso a cada una de las instituciones la exigencia de clarificar con mayor precisión su misión y sus objetivos, desagregándolos en un conjunto de programas institucionales que pudieran ser revisados periódicamente, para determinar su grado de avance”.

Todo esto, nos remite a la gestión de los procesos centrales que permitirán la modernización de la universidad pública, como consignan repetidamente los programas oficiales en sus propuestas estratégicas: la evaluación y acreditación de los programas; la evaluación del trabajo académico; la formación y consolidación de los cuerpos académicos; la flexibilidad de los planes de estudio; la consolidación de la infraestructura; la reorganización funcional; el control a partir de la rendición de cuentas y la transparencia, y la creación de sistemas confiables de información, entre otros.

Dados los escasos antecedentes que existen en investigaciones sobre la gestión y el gobierno institucional en las universidades, se justificaría la necesidad de realizar este trabajo incorporando conceptos que permitan una óptica diferenciada de los trabajos realizados sobre al gobierno universitario, como el concepto de gobernanza, considerado como una forma de gestión pública que concierne a la estructura institucional de la acción política, tanto del gobierno como de los actores de la comunidad universitaria y los de la sociedad civil; sirva la expresión de gobernanza como una medida de la capacidad de la organización universitaria, con su especial complejidad ( Burton Clark, 1981)), para relacionarse con el ambiente del cual depende (Gutiérrez, 2002)..

El papel directivo del gobierno de las organizaciones universitarias ha cambiado en peso y estilo, por lo que se ha ido configurando otra forma de gobernación, que merece ser problematizada y estudiada en sus componentes, tendencias y efectos, entre otras cosas para conocer su impacto en la gestión, que es un componente intrínseco de toda gobernanza, por lo que cambios en el proceso de gobernar se traducirán en modificaciones de normas, estructuras y conductas administrativas.

Según Aguilar (2006), la gobernanza es un problema y un concepto de una gran potencia teórica, no es un término ambiguo y versátil, tampoco un lugar común trivial o simplemente un concepto de moda. El enfoque de la gobernanza, representa en las actuales condiciones, un enfoque apropiado para el estudio de las organizaciones universitarias.

Reconceptualizar a la universidad, rediseñar el nuevo modelo educativo como eje central de la gestión institucional, plantrea el dilema de las nuevas formas para el aprendizaje, la investigación, la difusión y vinculación de una comunidad que enfrenta, ya, nuevas formas de comunicadión y organización del trabajo académico. Los rituales pedagógicos manifestados mediante el control de docentes en el aula, exámenes estandarizados y rúbricas, la jerarquización de las decisiones de manera vertical, están en franca decadencia respecto la necesidad de afrontar los nuevos retos mediante estilos de gestión del conocimiento como el trabajo en red, la distribución del poder de manera horizontal, el aprendizaje entre pares y en una diversidad de ambientes de aprendizajes sostenidos por plataformas virtuales y trabajo en línea y a distancia.

Por lo anterior, acceder a un nuevo paradigma en la educación superior pos COVID implica desestructurar un esquema de organización vertical, individual y de una gobernanza desde y para las élites, para transitar a un debate abierto con la intención de crear e innovar desde una concepción de universidad, organizada en red, plural, flexible, anticipatoria y participativa hacia un desarrollo sostenible. El involucramiento y compromiso social de sus comunidades académicas, se enmarca en una intensa vinculación local, nacional e internacional. Entre los cambios es innegables para una nueva educación superior universitaria, concretar un código de ética universitaria, internalizado por la comunidad para construir un nuevo tejido de actores universitarios comprometidos con la transformación estructural que la realidad actual ha planteado.

Sin una adecuada financiación no se puede pensar en la Universidad Pospandémica, pero, no basta con modificar los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992, como lo ha venido promoviendo el Sistema de Universidades del Estado (SUE) y algunos parlamentarios. La financiación es un aspecto fundamental que se ha de incluir en una reforma estructural de la Universidad y las IES.

Normatividad sobre el buen gobierno en las universidades

A continuación, se incluye la legislación vigente sobre el buen gobierno.

Para las Instituciones de Educación Superior, IES; El CESU mediante el Acuerdo No. 02 de 2017, Por medio se establece la Política Pública para el mejoramiento del gobierno de las Instituciones de Educación Superior; estableció:

Artículo 2º. Conceptos sobre Buen Gobierno. Para efectos de una correcta aplicación e interpretación de este Acuerdo, se precisa adoptar los siguientes conceptos sobre gobierno en las instituciones de educación superior, con el propósito de lograr un entendimiento común sobre estos asuntos. Buena parte de estas definiciones se formularon en las reflexiones de la comisión de gobernabilidad del CESU.

AUTONOMÍA. Es la capacidad de una institución de educación superior para dictar sus propias reglas dentro de los marcos legales del país. Esta capacidad de autogobierno implica la obligación de declarar la misión de la institución, generar las condiciones para cumpliría y adaptarse al entorno cambiante. En el ámbito internacional se reconocen cuatro dimensiones fundamentales: autonomía académica, autonomía organizacional, autonomía financiera y autonomía en el manejo de los recursos humanos

GOBIERNO INSTITUCIONAL. El gobierno en una IES, es el sistema de políticas, estrategias, decisiones, estructuras y procesos, encaminadas al cumplimiento de su misión, a través de su proyecto institucional, con criterios de ética, eficiencia, eficacia, calidad, integridad, transparencia y un enfoque participativo de sus actores.

CÓDIGO DE BUEN GOBIERNO. Son las disposiciones voluntarias de autorregulación de quienes ejercen el gobierno de las instituciones, que a manera de compromiso ético buscan garantizar una gestión eficiente, eficaz, íntegra y transparente. Cada institución establecerá la instancia correspondiente para hacerle seguimiento y asegurar su efectivo cumplimiento.

MÁXIMO ORGANO COLEGIADO DE GOBIERNO. Es la máxima autoridad colectiva de gobierno de una institución de educación superior. En las IES públicas son los Consejos Superiores para las Universidades, y Consejos Directivos en los demás establecimientos públicos de educación superior. En IES privadas son los cuerpos colegiados definidos en sus estatutos, encargados de la adopción de las políticas generales de la institución, su normatividad y la dirección de la misma.

Directivos en los demás establecimientos públicos de educación superior. En IES      privadas son los cuerpos colegiados definidos en sus estatutos, encargados de la adopción de las políticas generales de la institución, su normatividad y la dirección de la misma.

GOBERNABILIDAD. Es el Conjunto de condiciones y recursos que posibilitan a un órgano colegiado de gobierno y a un directivo el ejercicio real y legítimo del poder que formalmente se le ha entregado para el cumplimiento con calidad y pertinencia de los objetivos y los fines asignados en un contexto institucional específico.

El ejercicio real del poder requiere la legitimación de los diversos grupos de interés que se expresa en:

  • La competencia e idoneidad para gestionar la entidad en el logro de los objetivos estratégicos, Eficiencia y eficacia.
  • El cumplimiento de principios y valores éticos y la priorización del interés general sobre los particulares. Integridad.
  • Los espacios de construcción colectiva para crear una visión compartida institucional y de comunicación para hacer visible la forma como se gestiona y los resultados obtenidos. Participación y transparencia.

La gobernabilidad debe ser favorable en el sentido de que fomente que la Institución tenga una visión estratégica, tenga innovación y flexibilidad en sus procesos, y que permita que las instituciones tomen decisiones y administren sus recursos sin ser obstaculizadas por reglas burocráticas

GOBERNANZA. Es la coexistencia activa de los elementos de gobierno institucional y de las condiciones y recursos de gobernabilidad, en una institución

GRUPOS DE INTERÉS. Personas, agremiaciones o entidades en las cuales la institución tiene influencia o son influenciadas por ésta, los cuales pueden ser internos o externos.

RENDICIÓN DE CUENTAS. Entiéndase como el deber ético de toda institución, en cabeza de su representante legal y sus órganos de gobierno, capaz de responder e informar de manera periódica, planeada y participativa, sobre: la realización de la misión y el proyecto educativo institucional, la adecuada gestión, el eficiente y eficaz manejo de los recursos, los proyectos, las expectativas cumplidas y no cumplidas, y, en general, de los resultados de la institución. La rendición de cuentas coadyuva al fortalecimiento de la autonomía, el buen gobierno, la transparencia y la responsabilidad social.

En el Decreto 1330 de 2019, Artículo 2.5.3.2.3.1.3. Estructura administrativa y académica. El conjunto de políticas, relaciones, procesos, cargos, actividades e información, necesarias para desplegar las funciones propias de una institución de educación superior, la cual deberá demostrar que cuenta por lo menos con: a) gobierno institucional y rendición cuentas, b) políticas institucionales, c) gestión información y d) arquitectura institucional que soportan las estrategias, planes y actividades propias del quehacer institucional. La institución deberá dar cuenta de:

  1. a) Gobierno institucional y rendición de cuentas. La institución deberá contar con un gobierno, entendido como el sistema de políticas, estrategias, decisiones, estructuras y procesos, encaminadas al cumplimiento de su misión bajo los principios de gobernabilidad y gobernanza. Como marco de decisión deberá contar con el proyecto educativo institucional o lo que haga sus veces.

Para ello, la institución deberá establecer mecanismos para rendición cuentas en cabeza su representante y sus órganos de gobierno, capaces de responder e informar manera periódica y participativa el desempeño institucional. A su vez, la institución deberá demostrar la participación estudiantes, profesores y egresados, en los procesos de toma de decisiones en coherencia con su naturaleza jurídica, tipología, identidad y misión institucional.
(…)

  1. d) Arquitectura institucional. Entendida como la articulación entre procesos, organización y cargos el cumplimiento de docentes, científicas, culturales y de extensión. La institución dará a conocer al Ministerio de Educación Nacional y a comunidad académica en general, estructura y las relaciones los niveles organizacionales en coherencia con su naturaleza jurídica, tipología, identidad y misión institucional.

El CESU (Acuerdo 02 de 2020, pp. 30- 31) FACTOR 2. GOBIERNO INSTITUCIONAL Y TRANSPARENCIA Una institución de alta calidad, de acuerdo con su naturaleza jurídica, identidad, misión, tipología y contexto, se reconoce por tener un gobierno que ofrece estabilidad institucional y que se ejerce a través de un sistema de normas, reglamentos, políticas, estrategias, decisiones, estructuras y procesos, dirigidos al servicio de los intereses generales y al cumplimiento de su misión y proyecto educativo institucional, o lo que haga sus veces, bajo criterios de ética, efectividad, calidad, integridad, transparencia, inclusión, equidad y participación de los miembros de la comunidad académica.

Característica 4. Buen gobierno y máximo órgano de gobierno. La institución de alta calidad se reconoce porque las orientaciones estratégicas y las decisiones de política y desarrollo institucional se toman en su máximo órgano de gobierno, el cual cuenta con la participación, entre otros, de representantes de los sectores externos, de los profesores y los estudiantes, en coherencia con su naturaleza jurídica, identidad, misión y tipología.

Característica 5. Relación con grupos de interés. La institución de alta calidad se reconoce porque demuestra la existencia de múltiples relaciones e interacciones con los grupos de interés de la sociedad y los actores del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. Lo anterior en consonancia con la naturaleza jurídica, identidad, misión y tipología de las instituciones, de manera que se articulen las políticas de la educación y del desarrollo en general, mediante la generación de reflexiones y prospectivas que contribuyan a las labores académicas, formativas, docentes, científicas, culturales y de extensión.

Característica 6. Rendición de cuentas. La institución de alta calidad se reconoce porque demuestra que desarrolla mecanismos de rendición de cuentas periódicos a todos sus grupos de interés y a la comunidad académica, mediante procesos y mecanismos reflexivos, estructurados y documentados, que permiten un análisis objetivo de los compromisos establecidos.

El CNA (2021, p. 26) Política de buen gobierno, expresa que:

El tema de Buen Gobierno se ha venido consolidando prácticamente en lo corrido de este siglo y está directamente relacionado con tendencias internacionales en favor de la transparencia, no solo en las Instituciones de Educación Superior sino en todos los ámbitos de la administración pública y privada. El Gobierno Universitario como tema esencial en la organización y gestión de las instituciones de educación superior es relativamente nuevo en nuestro país. Por el año 2014 y como resultado del proyecto internacional Telescopi (Observatorio Colombiano de Buenas Prácticas de Dirección Estratégica Universitaria), el Ministerio de Educación Nacional realizó un estudio que está consignado en el documento “Recomendaciones para una política pública sobre buen gobierno universitario en Colombia, documento que más adelante dio origen a la política pública que fue expedida por el Consejo Nacional de Educación Superior – CESU en 2017 mediante el Acuerdo 02. (1) En este estudio se considera el buen gobierno como elemento fundamental para incrementar la calidad y la pertinencia de la educación superior y también las posibilidades de cooperación interuniversitaria.

El Acuerdo 02 de 2017 del Consejo Nacional de Educación Superior – CESU en su artículo primero establece que el objetivo principal del mismo es “definir los principios de buen gobierno, generar recomendaciones e identificar buenas prácticas, orientadas a cualificar el gobierno de las instituciones de educación superior y así asegurar la más alta calidad y pertinencia en el cumplimiento de sus funciones misionales”.

Hoy se considera necesario el desarrollo e implementación de políticas de buen gobierno que garanticen la estabilidad institucional y la generación de sistemas de gestión transparentes, eficaces y eficientes, en cumplimiento de los derechos y los deberes de las personas, y de la responsabilidad de rendir cuentas a la sociedad.

El CNA (2021 a, pp.) Política de buen gobierno

El tema de Buen Gobierno se ha venido consolidando prácticamente en lo corrido de este siglo y está directamente relacionado con tendencias internacionales en favor de la transparencia, no solo en las Instituciones de Educación Superior sino en todos los ámbitos de la administración pública y privada.

El Gobierno Universitario como tema esencial en la organización y gestión de las instituciones de educación superior es relativamente nuevo en nuestro país. Por el año 2014 y como resultado del proyecto internacional Telescopi (Observatorio Colombiano de Buenas Prácticas de Dirección Estratégica Universitaria), el Ministerio de Educación Nacional realizó un estudio que está consignado en el documento “Recomendaciones para una política pública sobre buen gobierno universitario en Colombia, documento que más adelante dio origen a la política pública que fue expedida por el Consejo Nacional de Educación Superior – CESU en 2017 mediante el Acuerdo 02. (1) En este estudio se considera el buen gobierno como elemento fundamental para incrementar la calidad y la pertinencia de la educación superior y también las posibilidades de cooperación interuniversitaria.

El Acuerdo 02 de 2017 del Consejo Nacional de Educación Superior – CESU en su artículo primero establece que el objetivo principal del mismo es “definir los principios de buen gobierno, generar recomendaciones e identificar buenas prácticas, orientadas a cualificar el gobierno de las instituciones de educación superior y así asegurar la más alta calidad y pertinencia en el cumplimiento de sus funciones misionales”.

Hoy se considera necesario el desarrollo e implementación de políticas de buen gobierno que garanticen la estabilidad institucional y la generación de sistemas de gestión transparentes, eficaces y eficientes, en cumplimiento de los derechos y los deberes de las personas, y de la responsabilidad de rendir cuentas a la sociedad.

El CNA (2021 a, pp. 39- 40) define el factor, las características y los aspectos a evaluar

FACTOR 2. GOBIERNO INSTITUCIONAL Y TRANSPARENCIA

“Una institución de alta calidad de acuerdo con su naturaleza jurídica, identidad, misión, tipología y contexto, se reconoce por tener un gobierno que ofrece estabilidad institucional y que se ejerce a través de un sistema de normas, reglamentos, políticas, estrategias, decisiones, estructuras y procesos, dirigidos al servicio de los intereses generales y al cumplimiento de su misión y proyecto educativo institucional, o lo que haga sus veces, bajo criterios de ética, efectividad, calidad, integridad, transparencia, inclusión, equidad y participación de los miembros de la comunidad académica”.

CARACTERÍSTICA 4. BUEN GOBIERNO Y MÁXIMO ÓRGANO DE GOBIERNO

“La institución de alta calidad se reconoce porque las orientaciones estratégicas y las decisiones de política y desarrollo institucional se toman en su máximo órgano de gobierno, el cual cuenta con la participación, entre otros, de representantes de los sectores externos, de los profesores y los estudiantes, en coherencia con su naturaleza jurídica, identidad, misión y tipología”.

Aspectos por evaluar:

  • Apreciación por parte de los miembros de la comunidad académica de los mecanismos y formas de convocatoria, selección y participación de la representación democrática de estudiantes, profesores y egresados en el máximo órgano de gobierno de la institución, así como de los sectores de la sociedad. Incorporación de los análisis de apreciaciones sistematizadas y periódicas en planes de mejoramiento institucional.
  • Evaluación y análisis sistemáticos y periódicos del impacto de la aplicación de las normas institucionales, según su naturaleza jurídica, y del código de buen gobierno en el funcionamiento del máximo órgano de dirección y demás órganos colegiados. Incorporación de los resultados de dichos análisis en planes de mejoramiento institucional.
  • Demostración de acciones de mejora a partir de la evaluación sistemática del funcionamiento y de las decisiones tomadas por el máximo órgano de gobierno y demás órganos colegiados.
  • Apreciación de la comunidad académica sobre la eficiencia, trasparencia y buenas prácticas de los órganos de gobierno institucional y sus integrantes.

CARACTERÍSTICA 5. RELACIÓN CON GRUPOS DE INTERÉS

“La Institución de alta calidad se reconoce porque demuestra la existencia de múltiples relaciones e interacciones con los grupos de interés de la sociedad y los actores del Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. Lo anterior en consonancia con la naturaleza jurídica, identidad, misión y tipología de las instituciones, de manera que se articulen las políticas de la educación y del desarrollo en general, mediante la generación de reflexiones y prospectivas que contribuyan a las labores académicas, formativas, docentes, científicas, culturales y de extensión”.

Aspectos por evaluar:

  • Presentación de los resultados de los procesos participativos y colegiados de los gruposde interés en la construcción del proyecto educativo institucional o lo que haga sus veces y de la planeación institucional, y la construcción de sus respectivos planes estratégicos.
  • Presentación de análisis sistemáticos y periódicos de los resultados derivados de la existencia de estamentos, políticas, estrategias, documentos que orientan la articulación y participación de la institución con diversos grupos de interés. Incorporación de los resultados de dichos análisis en planes de mejoramiento institucional.
  • Demostración del número de organizaciones de la sociedad en la región, el país y del extranjero con las que ha establecido relación, identificar el grado e intensidad de dicha relación y análisis de los aportes de dichas organizaciones en el buen cumplimiento de las funciones y apuestas misionales declaradas por la institución.
  • Evidencia del nivel y eficiencia de la comunicación bidireccional con sus grupos de interés

CARACTERÍSTICA 6. RENDICIÓN DE CUENTAS

“La institución de alta calidad se reconoce porque demuestra que desarrolla mecanismos de rendición de cuentas periódicos a todos sus grupos de interés y a la comunidad académica, mediante procesos y mecanismos reflexivos, estructurados y documentados, que permiten un análisis objetivo de los compromisos establecidos”.

Aspectos por evaluar:

  • Presentación de la evaluación y análisis de los mecanismos de rendición de cuentas en los diferentes niveles que evidencian espacios de reflexión, estructurados y documentados, en donde participan la comunidad académica y la sociedad, y sus resultados se incorporan en la planeación, mejoramiento continuo y en la toma de decisiones.
  • Demostración y presentación, de forma sistemática y periódica, de las opiniones brindadas por la comunidad académica, recogidas a través de canales institucionales de comunicación propiciados por la institución para la rendición de cuenta
  • Evidencia documental, testimonial y estadística sobre la existencia de mecanismos de rendición de cuentas y su impacto en la mejora institucional.

 La Resolución 15224 de 2020 establece:

Artículo 20. Gobierno institucional. La institución deberá establecer y demostrar la existencia de un gobierno institucional atendiendo su naturaleza jurídica, identidad, tipología y misión. Para ello, la institución deberá, por lo menos:

  1. a) Definir el modelo de gobierno institucional, que incluya:
  2. Definición de los órganos de gobierno y sus respectivas funciones.
  3. Definición de los demás órganos colegiados y sus atribuciones.
  4. Definición del quórum en los órganos decisorios.
  5. Definición de las funciones, periodo y forma de elección del rector o rectores y vicerrectores, o los cargos equivalentes.
  6. Delegaciones de funciones directivas, cuando aplique.
  7. b) Formular el proyecto educativo institucional o el que haga sus veces.
  8. c) Contar con procesos para la aprobación de cambios que tengan implicaciones en la identidad, tipología y misión institucional.
  9. d) Contar con procesos para soportar el sistema interno de aseguramiento de la calidad y planeación institucional.

Artículo 21. Rendición de cuentas institucional. La institución deberá establecer sus mecanismos de rendición de cuentas atendiendo su naturaleza jurídica, identidad, tipología y misión. Para ello, deberá indicar, a quiénes rendirá cuentas sobre el desempeño institucional, la periodicidad y los medios de difusión a utilizar, entre otros aspectos, teniendo en cuenta lo previsto en el Acuerdo 02 de 2017 del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU).

Artículo 22. Participación de la comunidad académica en procesos de toma de decisiones. Desde su autonomía y modelo de gobierno, y en coherencia con la naturaleza jurídica, tipología, identidad, misión, estatutos y demás reglamentos, la institución deberá demostrar los espacios de participación de la comunidad académica en los procesos de toma de decisiones.

Artículo 23. Políticas institucionales. Hace referencia al marco normativo complementario a los estatutos. La institución deberá exponer las instancias competentes y los procedimientos institucionales que se deben adelantar para la formulación, aprobación, comunicación y actualización de los reglamentos internos, así como el seguimiento a su cumplimiento y los medios dispuestos para que la comunidad académica tenga claridad de dichas instancias y procedimientos.

 (…)

Artículo 28. Arquitectura Institucional. La institución deberá articular sus procesos con la organización y las funciones de los cargos para garantizar el cumplimiento de las labores formativas, académicas, docentes, científicas, culturales y de extensión, que sean coherentes con su naturaleza jurídica, tipología, identidad y misión. Para ello la institución deberá presentar, por lo menos:

  1. a) Los procesos necesarios que soporten el desarrollo de la institución bajo criterios de efectividad, flexibilidad y transparencia.
  2. b) La estructura organizacional que atienda los procesos y soporte las decisiones que se tomen en las instancias de gobierno; las labores académicas, docentes, formativas, científicas, culturales y de extensión; y la gestión de recursos humanos, físicos, tecnológicos y financieros, en coherencia con los niveles de formación, las modalidades ofrecidas y la naturaleza jurídica, tipología, identidad y misión institucional.
  3. c) La definición de cargos en número y funciones en coherencia con los procesos y la estructura organizacional definida, de tal forma que permita la evaluación del logro de los objetivos para los cuales fueron creados.
  4. d) Los mecanismos para la evaluación y actualización de procesos estructura organizacional y cargos.

 Parágrafo. Cuando la institución cuente con más de un lugar de desarrollo, modalidad y/o niveles de formación, los procesos, la estructura organizacional y los cargos deberán ser coherentes con ello.

Artículo 29. Evidencias e indicadores de la estructura administrativa y académica. Teniendo en cuenta los artículos precedentes de este capítulo, la institución deberá presentar, por lo menos: 

  1. a) Respecto al gobierno institucional y rendición de cuentas 
  2. Definición del modelo de gobierno institucional.
  3. Proyecto educativo institucional o el que haga sus veces.
  4. Descripción de los procesos para la aprobación de cambios que tengan implicaciones en la identidad, tipología y misión institucional.
  5. Descripción de los procesos para soportar el sistema interno de aseguramiento de la calidad y la planeación institucional.
  6. Descripción de los mecanismos de rendición de cuentas.
  7. Descripción de los espacios de participación de la comunidad académica.
  8. b) Respecto a las políticas institucionales: 
  9. Descripción y resultados de los procedimientos institucionales para la formulación, aprobación, comunicación y actualización de los reglamentos internos.
  10. Resultados del seguimiento al cumplimiento de los procedimientos institucionales para la formulación, aprobación, comunicación y actualización de los reglamentos internos a través de las instancias competentes.
  11. Evidencias de la utilización de los medios dispuestos para que la comunidad académica tenga claridad de las instancias competentes y los procedimientos para la formulación, aprobación, comunicación y actualización de los reglamentos internos.
  12. Políticas académicas asociadas a currículo, resultados de aprendizaje, créditos y actividades.
  13. Políticas de gestión institucional y bienestar.
  14. Políticas de investigación, innovación y/o creación artística y cultural, según corresponda.
  15. c) Respecto a la gestión de información:
  16. Marco normativo institucional para la gestión de información y las comunicaciones internas.
  17. Descripción de los mecanismos y sistemas para la gestión de la información.
  18. Procedimientos para el suministro periódico y actualizado de la información a los sistemas nacionales de información. 
  19. Evidencia de información actualizada en los sistemas nacionales de información y suministrada en los tiempos requeridos por los entes respectivos.
  20. Descripción de las medidas de seguridad electrónica para la protección de datos para evitar su adulteración, pérdida, consulta, uso o acceso no autorizado o fraudulento.
  21. d) Respecto a la arquitectura institucional:
  22. Descripción general de los procesos que soportan el desarrollo de la institución.
  23. Descripción de la estructura organizacional aprobada.
  24. Definición de cargos en número y funciones.
  25. Descripción de los mecanismos para la evaluación y actualización de procesos, organización y cargos.

Parágrafo. Las evidencias indicadas de los numerales 2 al 4 del literal b) y el numeral 4 del literal e) del presente artículo, solo deberán ser presentadas por las instituciones que estén ofreciendo al menos un programa académico al momento de iniciar la etapa de Pre radicación de solicitud de registro calificado.

  • Ministerio de Educación Nacional Pontificia Universidad Javeriana – Escuela Javeriana de Gobierno y Ética Pública Telescopi Colombia (2014) RECOMENDACIONES PARA UNA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE BUEN GOBIERNO UNIVERSITARIO EN COLOMBIA. Diciembre 15. Disponible en: https://www.javeriana.edu.co/telescopi/wp-content/uploads/2018/10/RECOMENDACIONES-PARA-UNA-POLI%CC%81TICA-PU%CC%81BLICA-SOBRE-BUEN-GOBIERNO-UNIVERSITARIO-EN-COLOMBIA.-2014-1.pdf

Para concluir esta sección y de acuerdo con Edgar Varela Barrios (2021, 6 de noviembre), rector dela Universidad del Valle, en:  La gobernanza: más allá de la normativa en la educación superior, planteó el abandono de la retórica normativa, pues ” a veces sucede que las normas son expedidas para mostrar que se resuelve un problema sin resolverlo realmente”. A su vez se expresó en contra del santanderismo, entendido como la tendencia a creer que la emisión de un decreto o una ley son, en sí mismas, la resolución de un problema.

A pesar de la existencia de bastantes mecanismos de inspección y vigilancia para un país como Colombia, el rector Edgar Varela sugiere la necesidad de tener una autoridad independiente del Ministerio de Educación para hacer vigilancia, de tal manera que el MEN “no sea juez y parte” en la evaluación del sector educativo y se ratifique la transparencia y la gobernanza en las universidades.

A modo de conclusión, el rector de la Universidad del Valle resalta la importancia de mirar las particularidades que componen cada institución educativa y enfatiza en los múltiples factores que componen la institucionalidad. “Uno no puede mirar las universidades sin tener en cuenta sus tamaños, sus territorios, sus especificidades. No se puede trazar un rasero único para todas las instituciones. Si bien las reglas son muy importantes, por sí mismas no configuran una institucionalidad, que tiene mucho que ver con lógicas culturales, organizacionales, societales, e incluso con la interacción humana con los medios tecnológicos que posibilitan que las instituciones funcionen”.

De los indicadores

A inicios del siglo XXI, la preocupación métrica se colocó en el centro de las políticas públicas. Esa preocupación marca un giro narrativo en las relaciones entre la autonomía y la estatalidad, que revela el espíritu de época en el campo de la acción pública. Para decirlo en breve, el “giro métrico” encarna el “giro narrativo” de las relaciones entre el Estado y las universidades y las IES contemporáneas, un giro que se desarrolla bajo la influencia de tres perspectivas intelectuales y técnicas que configuran un nuevo paradigma de políticas en la educación superior. De un lado, la influencia de la perspectiva de la política y la gestión pública, que requieren de evidencias para mejorar la precisión y el impacto de las políticas públicas (Majone, 1989). Del otro, la idea de la calidad como un valor en sí mismo, una cualidad que pueda ser reconocida y comparada mediante procedimientos estandarizados generalmente diseñados por organismos externos (gubernamentales y no gubernamentales) a las propias universidades (Paradeise y Thoenig, 2017). Uno más, relacionado con la búsqueda de la eficiencia, la eficacia y la economía de recursos como mecanismos para el mejoramiento de la gobernanza y el desempeño de las instituciones públicas (Aguilar, 2018, pp. 43- 64).

Majone (1989) plantea que: Los argumentos persuasivos desempeñan un papel aún más importante en el discurso evaluativo. Siempre que se consideren nuevos criterios de evaluación o una reforma de los antiguos, cada quien podrá proponer nuevos criterios y recurrir a la persuasión para influir sobre los demás para que los acepten.

La dificultad característica de la evaluación de las políticas es precisamente la diversidad de las normas admisibles. Los ciudadanos, los legisladores, los administradores, los jueces, los expertos y los medios de difusión aportan sus perspectivas y sus criterios particulares. Esta diversidad de puntos de vista es inevitable en una sociedad plural, pero también es necesaria para la vitalidad de un sistema de gobierno que se rige por la discusión. (Acosta, 2019, p. 14)

También debería ser posible una evaluación múltiple de las políticas. Se reconocería así la legitimidad de las diferentes perspectivas, pero también se trataría de alcanzar –haciendo que cada una de estas perspectivas cobre conciencia de las otras– un nivel de entendimiento y apreciación que sea algo más que la suma de las evaluaciones separadas. No se trata de construir un gran modelo que combine todas las perspectivas parciales en un criterio general de lo que constituye una buena política –un “promedio ponderado”, por decirlo así, de la equidad, la eficacia, la legalidad y cualquier otro criterio importante–, sino de contribuir a un entendimiento común de las diversas perspectivas (Majone, 1989)

La naturaleza de la evidencia resulta crucial en esta clase de verificación, ya que una evaluación incorrecta de su vigor y pertinencia podría conducir a conclusiones erróneas. La evidencia no es lo mismo que los datos o la información. Es una información seleccionada de entre el conjunto disponible e introducida en cierto punto del argumento para persuadir a un publico o auditorio particular de la verdad o falsedad de una afirmación. La selección de datos o modelos poco apropiados, su introducción en un punto inadecuado del argumento o la elección de un estilo de presentación que no sea adecuado para el auditorio al que se destina podría destruir la eficacia de la información utilizada como prueba, cualquiera que sea su valor cognoscitivo intrínseco. Por tanto, los criterios utilizados en la evaluación de la evidencia difieren de los utilizados en la evaluación de los hechos. Los hechos pueden evaluarse en términos de cánones más o menos objetivos, pero la evidencia debe serlo de acuerdo con diversos factores peculiares de una situación dada, tales como la naturaleza específica del caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto y la credibilidad del analista. (Majone, 1989)

Estas perspectivas teóricas actúan como factores causales de las relaciones entre autonomía y estatalidad, que mezclan ideas e intereses que operan como fuerzas de cambio en los relatos sobre la autonomía universitaria. La competencia por recursos públicos se volvió moneda de uso común entre las universidades, estimuladas por los programas de financiamiento especial y extraordinario instrumentados por el gobierno desde los años noventa del siglo pasado. El mejoramiento de los indicadores se convirtió en el “santo grial” de la acción universitaria. Una gestión estratégica y de calidad se ha consolidado como parte de las narrativas de las autoridades universitarias. Esto permite entender cómo la épica de los indicadores predomina entre las universidades públicas, como parte de estos esfuerzos de adaptación pragmática al lenguaje neo-utilitarista que a su vez predomina entre los diversos entornos políticos y de políticas públicas de las propias universidades e IES. (Acosta, 2020)

Bajo el emblema de los indicadores, los nuevos relatos autonómicos enfrentan el siempre complicado dilema de conciliar las tensiones entre la valoración de lo que es lo útil y lo que es necesario o valioso para el fortalecimiento de la universidad e IES. Y lo que predomina en la lógica de la estatalidad neo-burocrática, sobre-reguladora o neo-intervencionista sobre las universidades es el incremento del rendimiento institucional de sus universidades, medido en términos de programas acreditados, posición en los rankings, cantidades de egresados y titulados, patentes, invenciones, empleabilidad de egresados, tasas de retorno de la inversión pública, formación de capital humano. Eso marca el terreno del nuevo discurso de las autoridades universitarias: una buena universidad es la que tiene los estándares más altos de desempeño, los mejores indicadores, las tasas más elevadas, el lugar que ocupan en los rankings internacionales o en la distribución de los recursos públicos ordinarios y extraordinarios, la eficiencia de sus procesos administrativos, la cualificación y productividad de su planta académica. Algunos autores, en cierto tono dramático, señalan que esta búsqueda de lo útil sobre lo necesario es un proceso de “degradación institucional”, una “lógica del beneficio” que produce nuevas figuras: “estudiantes-clientes”, “universidades-empresa”, “profesor-burócrata” (Ordine, 2013, pp. 77-79).

La velocidad de la ola expansiva de la educación superior en el mundo trajo consigo la multiplicación de organismos, de programas y de agencias públicas y privadas dedicadas a registrar, analizar, comparar los datos de la multiplicación de sus demandas y ofertas. Como nunca antes, la métrica del crecimiento se colocó en el centro de los relatos de las políticas públicas como instrumento de evaluación de la calidad, de la asignación del presupuesto público, de la acreditación institucional, de la vinculación con el entorno, de la empleabilidad de los egresados, o del análisis del perfil del profesorado. Esa ruta larga acumula numerosas experiencias y perspectivas. Hoy, no hay una sola forma de medir el crecimiento o la calidad del desempeño de las instituciones de educación superior; sin embargo, sí hay un conjunto de indicadores que conforman el mínimo común de los ejercicios métricos. (Acosta, 2020)

La medición del desempeño forma parte del proceso más amplio de planificación institucional. Los indicadores de desempeño son instrumentos que proporcionan información cuantitativa sobre el desenvolvimiento y logros de una institución, establecen una relación entre dos o más variables, que al ser comparadas permiten realizar inferencias sobre los avances y logros de las instituciones. Su importancia radica en que son materia prima para el análisis y elaboración de políticas y programas, mejoran la gestión interna, la eficiencia en la asignación de recursos además de contribuir a la transparencia y rendición de cuenta

Sin embargo, el problema es similar con relación a los procesos de evaluación y acreditación, que, aunque tengan una mayor cantidad de factores o indicadores también contienen un marco referencial y responden a un particular modelo universitario, como eje de su enfoque de la calidad y por ende de sus indicadores de desempeño. Ello plantea la necesidad de una atención particular a criterios y enfoques diferenciados que permitan poder reconocer otros modelos de instituciones al interior de los sistemas de educación superior con sus propias modalidades de gobernanza y de resultados.

Desde la expedición de la Ley 30 de 1992, hasta el día de hoy, ya en el inicio la tercera década del siglo XXI, se han producido cambios de gran calado en las universidades e IES que generaron una paradoja: nunca antes habían tenido tanta calidad (en el sentido de cuantiosos rasgos que hacen visible a este adjetivo, elusivo como pocos), al mismo tiempo que, también, y por esa misma razón y los vericuetos que implicó transitar para lograrlo, nunca antes las universidades han sido tan frágiles. Henchidas de signos inequívocos que las deberían hacer potentes, sí, más vacías de vida colegiada: ajadas cual piel de anciano, (en)cubiertas con el maquillaje quebradizo de los indicadores en boga. (Gil Antón, 2019)

La universidad para mejorar requiere evaluar permanentemente su labor. Para este fin, en lugar de la reflexión y el criterio de la experiencia, se han privilegiado excesivamente los indicadores, convirtiéndolos en los hechos en la principal métrica de calidad y éxito académico. Cursos, clases y evaluaciones, aspectos centrales del proceso educativo y del ser académico, han pasado a regirse por directrices emanadas de unidades de “expertos” que indican cómo y qué debería enseñarse y con qué rúbrica evaluar. El profesorado universitario debe limitarse a implementar los procedimientos e innovaciones “docentes” ideados por esos administradores. Del mismo modo, el hacer de investigadores se ha reducido a publicar artículos indexados (publica o perecerás), ganar proyectos o “apalancar” recursos para la universidad. Por su parte, cada estudiante es valorado sólo por los cursos aprobados, los promedios de notas, los semestres que demora en terminar la carrera, y finalmente su empleabilidad y sueldo al egresar. No se reconoce, peor, se castiga, a quien se desvía de estas métricas por comprometerse en actividades sociales, políticas, artísticas, deportivas o incluso en exploraciones más amplias en el campo académico.

Se ha de instisitir en que resulta un ejercicio complejo definir aquellos indicadores que mejor representan los resultados que reportan las Universidades y las IES, especialmente en materia de docencia, investigación,  proyección social y responsabilidad social. De igual manera es complicado establecer los criterios o puntos de corte para clasificar los desempeños como “Alto”, “Medio” o “Bajo”. Además, el financiamiento es un factor que incide en un grado muy significativo en cada una de las dimensiones, y el elemento que refleja de manera más clara el impacto del régimen de políticas sobre el comportamiento institucional de las Universidades e IES colombianas.

Las metáforas

Una mirada retrospectiva sobre la situación de las universidades a fines del siglo XX y en la tercera década del XXI revela la presencia de una crítica sistemática al modelo dominante. En las “metáforas de la crisis” se constata que las manifestaciones son:

(…) en escala internacional a lo largo del siglo XX – rebeliones estudiantiles, paros universitarios, literatura académica y política – produjeron un discurso simbólico que se ha constituido, hoy, en capital político en la defensa o en la crítica a la universidad. (Trindade, 2001)

Según Trindade (2013):  En la Europa continental las metáforas de la crisis se manifestaron en fuertes llamadas “a salvar a la Universidad” de L. Schwartz (1983), presidente del Comité Nacional de Evaluación de Francia, en autocrítica de la “universidad cautiva” de P. Lucas (1989), hasta en la fórmula provocativa del ministro de educación del último gobierno socialista, Claude Allègre: “reformar” las universidades significaba “desengrasar el mamut”.

Giroux (2008) en la Universidad Secuestrada se pregunta: Cuál es la tarea de los educadores en tiempos en que las fuerzas de la democracia parecen estar en retirada y las ideologías emergentes, así como las prácticas de militarización, corporativismo y fundamentalismo político, se encuentran en cada aspecto de la vida individual y colectiva? La respuesta a esta pregunta tendrá un gran impacto en la Educación Superior y en el futuro de la vida pública democrática. No existen soluciones sencillas, por lo tanto, es crucial, particularmente para los educadores, proveer concepciones democráticas alternativas sobre el significado y propósito de la Educación Superior; al igual que de establecer su relación con el gran orden político, determinando las tendencias corporativas privatizadoras y militaristas tanto dentro de la universidad como dentro de la sociedad. (p.24)

La Universidad Secuestrada demuestra que tanto la academia como la democracia están en peligro, dada la agresión desatada al legado de la academia asociada a una educación democrática. También se refiere al rol presente y futuro de la universidad como esfera pública democrática

 La rigidez ideológica, económica y religiosa a la que se somete a la Educación Superior tiene la intención de eliminar el pensamiento crítico, las formas de conocimiento que no sean mercantilistas ni militarizadas, el compromiso intelectual con temas sociales importantes y las formaciones sociales interdisciplinarias.  Todo esto es más que un ataque a la democracia, porque tales agresiones también van en  contra  de  la  misma política,  es  decir,  de  aquellas  formas  de  enseñar,  intercambiar,  dialogar  y  de  las relaciones sociales  que rechazan “la supresión de la participación y de la libertad de expresión.”(Giroux, 2008, pp.24-25)

 Al decir que la universidad está secuestrada, no significa que ha sido totalmente tomada por fuerzas antidemocráticas, ni que ya no es un lugar de controversia y  de  lucha. Tampoco sugiero que la universidad y sus posibilidades para el trabajo académico, los estudiantes cambiantes que influyen en  las  instituciones  educativas.  Lo que  está  en juego aquí es la amenaza que aún la universidad afronta: una universidad que ha sido debilitada y no ha asumido su compromiso por veinte años y, por ende, es necesario que asuma su capacidad de intervenir en el presente y de evaluar críticamente su función. La Universidad Secuestrada es una  respuesta directa a las crecientes fuerzas puestas en escena para la creación del estado de seguridad nacional y para el asalto frontal a la educación, a los derechos civiles y al disentimiento; dichas fuerzas están en consonancia con un país como Estados Unidos posterior al 11 de septiembre que cada vez se vuelve más militarizado y vigilante. La forma cómo abordemos la interconexión de la crisis de la academia con la crisis de la democracia pueda que, bajo las circunstancias actuales, vaya más allá de las preguntas importantes planteadas en Los Ojos de la Universidad de Jacques Derrida y La Universidad en Ruinas de Bill Readings. Más que girar en torno a lo que podría ser  la  universidad  o  analizar  cómo  ha  sido  transformada  dentro  de  un discurso  neoliberal,  se  debería  enfocar  más  hacia  aspectos  tales  como  las  relaciones históricas entre la academia y las fuerzas de militarización o en lo que se ha convertido la academia bajo la tensión entre la alianza militar-industrial-académica y las fuerzas de cambio. La Universidad Secuestrada apunta al reclamo de la Educación Superior como una esfera pública democrática y como contrainstitución, en la que se haga posible que los profesores y estudiantes se involucren en una cultura del cuestionamiento, en una pedagogía del compromiso crítico y en una política  democrática  de  responsabilidad cívica.  Esto, en parte, plantea el vínculo de  la  Educación  Superior con  proyectos educativos que permitan el desarrollo de movimientos sociales,  esferas públicas y de ciudadanos  críticos  que  no  tan  sólo  enfrenten  el  incremento  de  un  gran  número  de tendencias  peligrosas  antidemocráticas  en  los  Estados  Unidos,  sino  que  también consideren lo que podría ser el papel democrático  de la Educación Superior dentro de  un  mundo  posterior  al  11/9.  Es una gran responsabilidad:  la Educación Superior puede jugar  un  papel  esencial  si  intenta  recuperar  la  relación  desgastada  entre  la educación y la democracia, entre el conocimiento y la ciudadanía comprometida, y entre el aprendizaje y el cambio social democrático (Giroux, 2008, p. 25)

En América Latina, las metáforas utilizadas para expresar la situación crítica de la universidad fueron voceras de denuncias contra las políticas gubernamentales dominantes: desde la “universidad en ruinas” (Trindade, 1999) a las “universidades en la penumbra” (Gentili, 2001), y, en un lenguaje más incisivo, “la universidad en una encrucijada”. (Buarque, 2005)

La crisis universitaria golpeó al continente latinoamericano, tras el impacto de la devastadora década neoliberal (1980), liderada en Inglaterra por el gobierno conservador de Margareth Thatcher y en los Estados Unidos por la presidencia republicana de Ronald Reagan. El modelo ingles se convirtió en referencia internacional, basado en un draconiano sistema de evaluación de las universidades con cortes de financiación y cierre de departamentos. En América Latina, se reprodujeron las políticas privatizantes precursoras de Pinochet (Chile), adoptadas posteriormente por Salinas (México), Menen (Argentina) y Cardoso (Brasil). A partir de ahí se estableció el gran divisor en las políticas gubernamentales: de un lado, someterse al modelo inglés y a las presiones del Banco Mundial; y, del otro lado, buscar, a pesar de la crisis fiscal del Estado, mantener adecuadamente el funcionamiento decente de las universidades (Trindade, 1999, p.31-32)

El reformismo europeo posterior fue construido, a partir de la ambiciosa Declaración de Bolonia (1999), con el objetivo de estandarizar los sistemas educacionales al introducir un modelo común de grado/posgrado que permitiera la circulación de los alumnos entre los diversos países de la Unión Europea y estableciera un perfil competitivo al modelo americano. El proceso, todavía en curso, representa un cambio educacional de gran impacto y ha recibido evaluaciones positivas y críticas de especialistas. (op.cit)

En el debate latinoamericano González Casanova, en su libro, La universidad necesaria para el siglo XXI (González Casanova, 2001), denuncia los equívocos de los “reformismos” en curso en América Latina. Esa propuesta de una “nueva” universidad, ya se instaló en muchos países: “La nueva universidad no es un proyecto, pero y si, una realidad” resultante de cambios estructurales; el primero de ellos está relacionado con la revolución técnico-científica que se inició a mediados del siglo XX y se consolidó en los años ochenta; el segundo, resultante da crisis de la socialdemocracia, del nacionalismo revolucionario, y del comunismo; y el último, ha sido asociado al auge y crisis del neoliberalismo y a la recuperación del capitalismo sin freno. En este sentido, la nueva universidad emergió con nuevas formas de enseñanza, métodos de organización y nuevos tipos de docencia, investigación y difusión, funcionales al orden existente (Trindade, 2003). La propuesta de González Casanova definió, de forma sintética, la “universidad necesaria” que precisamos construir: que supere a la “nueva universidad” y combine educación democrática con “rigor científico”. En términos más explícitos: “un proyecto democrático, participativo y representativo de carácter plural no religioso, no político, no ideológico; e inclusivo en las razas, sexos y gustos”. Concluye lanzando el desafío:

(…) el futuro no está predeterminado ni para el bien, ni para el mal y nos encontramos en vísperas de una bifurcación en donde la salida dependerá, en gran medida, de qué hagamos y con qué prepararemos a nuestros estudiantes para construir un mundo en el cual la sociedad civil controle los mercados y el Estado en favor del ser humano (González Casanova, 2001, p.132-133).

González Casanova (2001) incursiona en temas que hoy resultan fundamentales para la definición de las instituciones y los sistemas universitarios en la perspectiva del nuevo milenio.

La universidad necesaria, en González Casanova, debe estar constituida por “sistemas de multiuniversidades articuladas, respetuosas de las autonomías de sus integrantes y de las redes que establezcan sus grupos de investigación y docencia”. Por ende, González Casanova se refiere al país-universidad o ciudad-universidad como la universidad necesaria para este milenio y se posiciona con un “no a la universidad elitista; no al estado populista y no a la universidad de masas; sí al país-universidad y a la democracia”.

El clásico libro sobre la “universidad necesaria”, escrito en el exilio por Darcy Ribeiro (1975) fue también una lúcida reflexión anticipadora buscando una propuesta innovadora para la universidad latinoamericana.

“La precariedad del sistema de educación superior de la región es, según todos sabemos, el reflejo del fracaso de nuestras sociedades en acompañar los ritmos de desarrollo del mundo moderno.” “Las universidades (latinoamericanas) podrían haber hecho mucho en la formulación de una conciencia crítica y en la creación de una tuerza de trabajo más calificada en orden a enfrentar los problemas del desarrollo. En realidad, nuestras universidades corresponden a las naciones neocoloniales que somos y al grado de atraso en que nos encontramos”. (p. 7)

 Un proyecto alternativo de educación pública universitaria tendrá que ir a contrapelo del modelo de educación de los gobiernos afectos al canon neoliberal y a las ideologías conservadoras. Una propuesta alternativa tiene que declararse como tal, alternativa: que en efecto se diga que se trata de una alternativa frente a la contrarreforma neoliberal en tanto proyecto dominante y que se explique en qué sentido lo es para reconstruir la Universidad necesaria del siglo XXI.   Pero no es suficiente enunciar el predicado, hace falta darle vida al sujeto. Las propuestas educativas legítimas no surgen de los dictados de los organismos internacionales ni de las proclamas de expertos o de comités de iluminados, sino de la discusión de los directamente interesados: comunidades universitarias, investigadores, docentes y estudiantes.

La metáfora europea de que la “universidad es un dinosaurio aterrizado en un aeropuerto” fue simbólica al combinar lo tradicional y lo posmoderno. Boaventura de Sousa Santos, en un lenguaje weberiano, en su clásico estudio, “De la idea de la universidad a la universidad de ideas” propone:

En una sociedad desencantada, el reencantamiento de la universidad puede ser una de las vías de simbolizar el futuro. (…) Tal papel es una microutopía. Sin ella, a corto plazo, la universidad solo tendrá corto plazo (Santos, 1998).

La Universidad en la penumbra

Universidades en la penumbra (Gentili, 2001), se encuentra bien ubicada en el mapa de los saberes sobre la universidad, diferenciándose por su postura crítica y sus juegos discursivos, de las aproximaciones positivas que apuestan todo su capital cultural a legislar y promover el cambio, siempre en consonancia con los paradigmas vigentes de la modernización.

Reivindica a la universidad como espacio de relaciones políticas, lo que le permite reconocer las fuertes disputas que la atraviesan, en un momento en que el control del conocimiento se ha convertido en elemento estratégico para las empresas. Así, la universidad se constituye cada vez más como codiciado espacio de intervención con la finalidad de controlar la producción del conocimiento y sus modos de distribución, apropiación y usufructo.

Esta nueva condición, en la que el conocimiento se ubica crecientemente como factor clave para la acumulación, implica poner en cuestión el carácter de bien público de los saberes producidos en la universidad, y el derecho que tiene la sociedad sobre éstos. Una de las formas retóricas que adquiere esta disputa se expresa en el llamado a “academizar” a la universidad, lo que permite desacreditar toda interpretación que reconozca su inequívoca condición política. Así, bajo términos ambiguos como los de “excelencia” o “calidad”, se intenta naturalizar un funcionamiento fuertemente regulado, centrado en el cumplimiento de la norma y la rendición de cuentas. En este caso las finalidades del trabajo universitario son impuestas como “misiones” preestablecidas, dejando únicamente en manos de los universitarios la responsabilidad de su ejecución

Según Gentilim(2001), el impacto de los procesos de reestructuración neoliberal en las instituciones de educación superior y la consecuente amenaza a la autonomía universitaria; las tendencias pasadas y presentes a la privatización; el denominado “capitalismo académico”; la americanización de las reformas universitarias; el impacto de las reformas en la geopolítica de los saberes; y la intensa precarización de las condiciones de trabajo que caracterizan la vida cotidiana de las instituciones de educación e investigación en los países de la región (p. 10)

Pablo Gentili sostiene, a su vez, que el proceso de reestructuración universitaria promovido por los gobiernos neoliberales de la región, tiende a generar un círculo vicioso de precarización que cuestiona el carácter público de las universidades y redefine la función social que estas instituciones deberían ejercer en una sociedad democrática. Esta dinámica toma relevancia en dos niveles ligados entre sí: el primero, la nueva articulación institucional xvi (producto del deterioro de las condiciones de trabajo docente, de mercantilización del sistema de postgrados y de la privatización de la agenda científica); el segundo, la reconversión intelectual del campo académico que bloquea las condiciones de producción de un pensamiento autónomo y crítico sobre la realidad social y, específicamente, sobre la realidad educacional. (Gentili, 2001). “A las condiciones de precarización del trabajo docente, se suma la desvalorización social de las actividades de extensión, que se han transformado, en muchos casos, en mera venta de servicios, con el criterio de aumentar la rentabilidad. La investigación, a su vez, merece un comentario aparte dado que por un lado por medio de ella se forman los cuadros principales universitarios y por otro, es abordada por las políticas de privatización, que bloquean las posibilidades de autonomía intelectual”. (Gentili, 2001).

La  tendencia de bloquear la autonomía intelectual se ve en: a) la disminución del financiamiento público para la investigación universitaria y en el estímulo a la creación de sistemas de financiamiento privado, mediante convenios y acuerdos con el sector empresario; b) la consecuente crisis de las agencias de promoción de investigación científica; c) la progresiva interferencia de agentes privados en la definición de las agendas de investigación, en contextos en que los hombres de negocios acostumbran a ser los únicos interlocutores reconocidos socialmente por los gobiernos neoliberales para discutir política científica; d) en el desarrollo de sistemas de evaluación, que por medio de indicadores de eficiencia, tomados de los criterios de productividad empresarial, resultan ser utilizados como mecanismo de distribución de programas científicos o para la distribución de incentivos salariales al cuerpo docente. (Gentili, 2001)

La Universidad en ruinas

En su libro, La universidad en ruinas (1996), Bill Readings afirma: “La universidad no va a salvar al mundo haciéndolo más verdadero, ni el mundo va a salvar a la universidad haciéndola más real” (p. 171).

La Universidad está en ruinas, dice Readings, porque ha perdido su razón de ser. Debido al desarrollo del capitalismo global, el estado-nación ha dejado de ser el centro regulador de las riquezas, y la universidad –como brazo ideológico del estado- ha perdido su función como instrumento legitimador del estado que (hasta el momento) la sustenta. De este modo, la universidad se convierte en una institución más al servicio del capitalismo transnacional.

Convertida en una corporación burocrática más, lo único que dicha institución requiere para sustentarse es que se mantenga su actividad. Por lo tanto, a la universidad contemporánea, marcada por el discurso de la excelencia, no le interesa mucho lo que se produzca, siempre y cuando se mantenga en movimiento (p. 55).

Readings sugiere que la universidad occidental en general ha perdido su propósito y su foco. Pasó de buscar la razón pura y del proyecto kantiano a respaldar el estado nacional en el siglo XIX y al modelo alemán humboldtiano de investigación.

Después, en el siglo XX, las universidades nacionales empezaron a declinar y los surgió lo  que Readings llamó “la universidad de la excelencia”, que es lo que otros denominan “la universidad como empresa”.

Readings detectó ese problema a principios de la década del 90, tras la “reaganómica” y el “thatcherismo”, antes de que se volviera evidente y de que muchos otros académicos los admitieran: la universidad estaba siendo secuestrada por las grandes empresas y por el régimen  empresarial  en general, con su mentalidad monetaria, e impulsada por “normas”, con la “excelencia” como característica definitoria.  El propósito de la universidad ya no era la búsqueda de la razón pura ni la edificación del Estado nacional.

La universidad occidental moderna se había convertido en “la universidad de la Excelencia”

Pero la excelencia es un concepto vago, sin referente, porque lo que es excelente para una persona puede no serlo para otra,  señala  Readings.  Al menos la universidad de la razón pura y la universidad nacional tenían puntos de referencia, pero la universidad de la excelencia no la tiene.  Por lo tanto, la enseñanza superior occidental ha perdido su significado y su propósito. Tenemos entonces una “universidad en ruinas”

De este modo, el contenido de las investigaciones importa cada vez menos, siempre y cuando se investigue “excelentemente”. La excelencia, como vemos, es una idea sin referente, y como tal, la Universidad de la Excelencia, como la denomina Readings, no es sino el simulacro de la idea de una Universidad.

Readings (1996) expresa que: “habitar las ruinas no es un acto de desesperación o cinismo, es simplemente abandonar la actitud religiosa a la acción política que incluye su aplazamiento piadoso o la renuncia a la acción […] Decir que no podemos redimir o reconstruir la universidad, no es argumentar a favor de la impotencia, es insistir que la academia funcione sin coartadas” (p. 171)

La gobernanza

En el momento actual de la historia, vivimos la víspera de un nuevo futuro que no puede ser una simple reproducción del pasado, con exigencias diferentes para cada institución social; especialmente para aquella cuya función es entender al mundo y su proceso y formular propuestas para ayudar a la construcción del futuro, las Universidades.

Pensar otra universidad es impensable sin considerar la sociedad resultante de este trance pandémico: ¿a qué sociedades aspiramos, para que la universidad contribuya a ellas? ¿Qué sociedad surgirá cuando pasen las olas pandémicas? ¿Qué papel le corresponderá a la universidad en esas nuevas sociedades?

Los tiempos turbulentos e inéditos que la humanidad ha presenciado en los veintiséis (26) meses recientes han resultado en un cuestionamiento general acerca de la solidez y capacidad de respuesta de diversas instituciones de nuestras sociedades, incluidas las universidades. Las universidades no van volver a funcionar de la misma manera que antes, era prepandemia

¿Cuál será el tiempo de respuesta de la universidad ante esas nuevas circunstancias? ¿Cuáles y cómo serán los liderazgos que asuman estos retos? ¿Y mientras, la sociedad, en qué direcciones se mueve? ¿Los saldos de la pandemia qué facturas cobrarán a las universidades?

 La respuesta es un buen gobierno, una nueva gobernanza y calidad

Michel Foucault (2003) describió en “Defender la Sociedad” cómo la aplicación del poder y la forma de gobernar la sociedad cambió durante el siglo XIX. Mientras que, hasta entonces, el gobierno tradicional se basaba en las lógicas del “dejar vivir y hacer morir” (Foucault 2003, p. 240) que otorgaban al soberano el derecho de decidir qué vida continuaban y qué vidas debían acabar. El siglo XIX introdujo una nueva forma de gobernanza, parcialmente construida en esas formas de poder tradicionales, pero, al mismo tiempo las reorganizó bajo una nueva estrella. El poder de gobernar, ahora, no se defnía solamente por el derecho de decidir si alguien debe seguir formando parte de la sociedad, sino moldear la vida de todos aquellos en una sociedad y organizarles en el nombre de la vida en sí misma. Foucault nos habla aquí de la aparición del derecho de “hacer” vivir y “dejar” morir (Foucault 2003, p. 241) el cual debía ser entendido como el moldeamiento de la sociedad entera, mediante el desarrollo de formas para entender, conceptualizar y analizar esta “masa global” en sus procesos vitales (nacimientos, muertes, producción y enfermedad) y la consecuente intención de controlar esos factores (p. 243). Esta nueva forma de poder es lo que Foucault llamó bio-poder o bio-gobernanza, ella puede entenderse como un “conjunto de mecanismos mediante los cuales las características biológicas básicas de la especie humana devienen el objeto de una estrategia política, de una estrategia general de poder, o, en otras palabras, cómo las sociedades tienen en cuenta el hecho biológico fundamental de que los seres humanos son especie” (Foucault, 2007, p. 1)

La gubernamentalidad, explica Foucault, debe ser entendida como el conjunto práctico de estrategias discursivas que pone en juego el gobierno para ejercer su poder a través de un conjunto de saberes especializados. Su máxima expresión de saber es la economía política, y su principal instrumento técnico de uso tiene que ver con el despliegue y alcance de los dispositivos de seguridad. Todas estas estrategias discursivas están dirigidas a promover en la población un sentido de justicia y a consolidar la supremacía del poder contenido en el gobierno como un poder superior y decisivo a través del cual se expresa de manera racional y razonable la interacción entre los asociados. (García, 2014 p 66)

El concepto de gubernamentalidad le permite a Foucault articular las formas de saber, las formas de poder y los procesos de subjetivación como una variedad de planos en los que, al menos en principio, ninguno tiene mayor preponderancia sobre los demás en pleno contacto con el individuo. Al respecto, las formas de saber y las relaciones de los sujetos serán pensadas no como simples derivaciones del poder sino como puntos de articulación de un proceso gubernamental cuya legitimidad abandona el orden punitivo de las leyes para conseguir obediencia y hacer tránsito a la idea de la disposición y maximización de la vida. En concreto, los sujetos deben pasar del vivir al más que vivir. Deben maximizar sus posibilidades y deben prosperar. En ese sentido, las artes de gobierno reemplazan a la ley por las tácticas. Y esas tácticas se aplican ya no para mandar sobre un determinado territorio sino para gobernar a los hombres y a las cosas o, más precisamente, a las interacciones que se producen entre estos conjuntos. (op.cit, p. 372)

El concepto de gobernanza tiene su simiente en la noción de gobernabilidad ( El concepto de gobernabilidad aparece en 1973 en el contexto de la guerra fría, en la recién nacida organización mundial Trilateral, en la que participan las principales empresas y gobiernos occidentales (Estados Unidos, Japón y la entonces Comunidad Económica Europea), la que vincula por primera vez el concepto de gobernabilidad para dar respuesta a lo que iba a ser el capitalismo sin fronteras, la nueva fase del sistema capitalista que hoy conocemos como globalización o mundialización.), los principios de esta última, se sitúan en la obra de Crozier, Huntington y Watanuki (1975), donde se plantea la necesidad de superar el desajuste entre unas demandas en expansión y, la crisis financiera y de eficiencia del sector público que caracteriza la década de los años setenta. Un segundo uso del término gobernabilidad, surge para designar la consolidación de las democracias en transición (ODonell, 1978, pp. 3- 38; Przeworski, 1998, pp.  83- 92; Prats, 2001, pp. 103- 148).

La tercera corriente ha sido utilizada por las agencias internacionales, partiendo de una definición que la explica como sinónimo de gobernanza. Como establecen Kauffman, Kraay y Labatón (2000, pp. 459–493), la utilización más explícita del concepto la ha hecho el Banco Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), quienes han utilizado el término para referirse, entre otros aspectos, a la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos de manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones.

La cuarta corriente clave que confluye en el estudio de la gobernabilidad, es aquélla surgida a raíz del análisis del proceso de construcción europea. Durante los años noventa, apareció una gran cantidad de literatura que trataba de explicar a partir del concepto de gobernanza, la gobernabilidad de la Unión Europea. Esta literatura, aportó una nueva manera de entender ambos conceptos a través de la obra de Mayntz (2000), Héritier (1999) y Scharpf (2000 y 2001). Se abordó una nueva forma de entender las políticas públicas en clave multinivel y de red, donde la formulación y la implementación se producen en arenas y niveles políticos diferentes, por actores con distintas capacidades y preferencias.

Distinguir entre gobernabilidad y gobernanza, resulta imprescindible para reconocer analíticamente el objeto de estudio, así como, las variables dependientes e independientes del mismo, es decir, su causalidad. La gobernanza, tiene sus raíces en el institucionalismo (Explica los procesos, a través de los cuales se diseminan y generalizan ciertas formas institucionales que suponen prácticas homogéneas asociadas a ciertas expectativas sobre los resultados que se obtendrán.), movimiento que se encuentra al centro de la discusión de las distintas problemáticas que se abordan desde la gobernabilidad.

Hacia mediados de los años noventa, el uso del término gobernabilidasd se confundió con el de governance –castellanizado como gobernanza–, el cual designa

“una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y ciudadanos que constituían la sociedad civil […] En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos autónomos (es decir, organizaciones formales) y por redes entre organizaciones” (Mayntz, 2001, p. 1) (Dado que el término inglés governance históricamente era sinónimo de gobierno (Deferrari, 1996), Mayntz emplea modern governance (gobernanza moderna) para referir un modo de gobernar novedoso cuyo sujeto trasciende a las autoridades estatales.

Según Stron y Müller (1999), por gobernanza debemos entender los procesos de interacción entre actores estratégicos. Conviene fijarse que dichos patrones de interacción, tienen su fundamento en las reglas del juego, es decir, en las instituciones formales e informales que restringen el comportamiento de los actores que cumplen una doble función: solucionar dilemas distributivos (Bardhan, 1999), y resolver problemas de información (Shepsle y Weingast, 1994), bajo contextos diferenciados con más o menos igualdad, con mayores o menores dotaciones económicas, y de conocimiento u otros.

Entonces, podemos resaltar cómo a través del institucionalismo cobra más sentido la distinción entre gobernabilidad y gobernanza, en tanto, la primera, pasa a ser la capacidad conferida por la segunda. Si entendemos por gobernanza la interacción entre actores estratégicos causada por la arquitectura institucional, entonces la gobernabilidad debe entenderse como la capacidad que dicha interacción proporciona al sistema sociopolítico para reforzarse a sí mismo; es decir, de trasformar sus necesidades o preferencias en políticas efectivas.

La gobernanza, tiene sus raíces en el institucionalismo, movimiento que se encuentra en el centro de la discusión de distintas problemáticas que se abordan desde la gobernabilidad (Melendez, Solís y Gómez, 2010, pp.210- 225). Según Stron y Müller (1999), por gobernanza debemos entender los procesos de interacción entre actores estratégicos… patrones de interacción que tienen su fundamento en las reglas del juego, es decir, en las instituciones formales e informales que restringen el comportamiento de los actores que cumplen una doble función: solucionar dilemas distributivos (Bardhan, 1999), y resolver problemas de información (Shepsle y Weingast, 1994), bajo contextos diferenciados con más o menos igualdad, con mayores o menores dotaciones económicas, y de conocimiento u otros (Melendez,Solís y Gómez,2010).

El término angloamericano governance comenzó a difundirse en los análisis de ciencia política a principios de los años noventa, reemplazando gradualmente al término, hasta entonces corriente, de dirección política (politische Steuerung). Este cambio semántico refleja una importante transformación del paradigma de la teoría de la dirección desde los años setenta (Mayntz 1996, 1998); una transformación que fue, al menos en parte, expresión de transformaciones concretas de las instituciones y de los procesos de desarrollo de la política y la regulación social en el Estado nacional moderno occidental.

Governance tampoco es en inglés un concepto de utilización cotidiana. Durante mucho tiempo fue utilizado simplemente para señalar el aspecto procedimental del gobierno (Regierung, en alemán). Es decir, en cierta medida, governance se viene utilizando como sinónimo de dirección política (politische Steuerung), término que también hace referencia al proceso de gobernar. Pero ya en las últimas dos décadas del siglo XX el término governance comenzó a utilizarse crecientemente en dos ámbitos teóricos diferentes: en el ámbito general de la teoría social, para hacer referencia a las diferentes formas de coordinación de la acción social (jerarquía, mercado, comunidad, organizaciones); y en el ámbito de la política internacional, y poco después también de política nacional, para hacer referencia a la regulación no-jerárquica y no exclusivamente estatal.

El término inglés governance (gobernanza) ha sido equiparado durante mucho tiempo con governing (gobierno), el aspecto procesal del gobierno, complementando así la perspectiva institucional de los estudios relativos al gobierno. En otras palabras, la gobernanza se ha utilizado a grandes rasgos como sinónimo de politische Steuerung. (Mayntz, 1996)

Sin embargo, recientemente el término “gobernanza” ha sido utilizado de otras dos maneras, ambas diferentes de la dirección o la guía política. Distinguir estos distintos significados no es sólo importante a fin de evitar malentendidos, sino también porque un cambio semántico refleja normalmente un cambio en la percepción, tanto si éste refleja o no, a su vez, cambios en la realidad.

Por un lado, la “gobernanza” se utiliza ahora con frecuencia para indicar una nueva manera de gobernar que es diferente del modelo de control jerárquico, un modo más cooperativo en el que los actores estatales y los no estatales participan en redes mixtas público-privadas. La gobernanza como alternativa al control jerárquico ha sido estudiada en el nivel nacional (y subnacional) y europeo de la elaboración de políticas y en las relaciones internacionales. Los trabajos de Jan Kooiman (1993) y R. A. W. Rhodes (1997) ilustran la primera perspectiva, el artículo de Bulmer (1994) la segunda, y el libro de Rosenau y Czempiel (1992) la tercera. Es difícil decir dónde se originó exactamente este significado en particular. En el número de marzo de 1998 de la Social Science Journal, que está dedicado enteramente a la «gobernanza» como modos de coordinación no jerárquicos (UNESCO, 1998), el concepto es ubicado inicialmente en un informe del Banco Mundial de 1989; por tanto, en el contexto inter-nacional. En cualquier caso, está claro que los intentos de solución colectiva de los problemas fuera de la estructura jerárquica existente, tal y como se puede observar a nivel europeo o internacional, han contribuido significativamente a este cambio de significado del término gobernanza.

Por otro lado, el segundo “nuevo” significado del término gobernanza es mucho más general y tiene una genealogía diferente. Aquí la gobernanza significa los diferentes modos de coordinar acciones individuales o formas básicas de orden social. Este uso del término parece haber surgido de la economía de los costes de transacción, más concretamente de los análisis de Oliver Williamson sobre los mercados y las jerarquías como formas alternativas de organización económica (por ejemplo, Williamson, 1979). La tipología de Williamson fue rápidamente ampliada para incluir otras formas de orden social como los clanes, las asociaciones y -lo más importante- las redes (por ejemplo, Hollingsworth y Lindberg, 1991; Powell, 1990). Fue, de hecho, el «descubrimiento» de formas de coordinación diferentes, no sólo de la jerarquía sino también de la forma pura del mercado, lo que condujo a la generalización del término «gobernanza» para englobar todas las formas de coordinación social -no sólo en la economía, sino también en otros ámbitos-. En esta línea, la atención prestada a las formas de “gobernanza moderna” (gobernanza desde la segunda perspectiva del término) provocó un nuevo cambio semántico. El tercer significado de gobernanza incluye las dos maneras más específicas de comprender el término como subtipos.

Como ha señalado Mayntz (2001). la “gobernanza” se utiliza ahora con frecuencia para indicar una nueva manera de gobernar que es diferente del modelo de control jerárquico, un modo más cooperativo en el que los actores estatales y los no estatales participan en redes mixtas público-privodos”. La gobernanza se caracteriza por adoptar una perspectiva más cooperativa y consensual que la que se había dado en los modelos tradicionales de gobernar.

La gobernanza está ganando terreno en los últimos años y se está imponiendo a otros sistemas de gobierno como la jerarquía o el mercado, que habían sido ampliamente utilizados anteriormente, aunque ello no significa uno superación de los anteriores modos de gobernación, sino una modulación y un reequilibrio (Prots i Catalá, (2005),

En este sentido, la gobernanza se analiza y estudia como la resolución de decisiones políticas en las instituciones, en interacción con los stakeholders (gobiernos en sus diferentes niveles, empresas, clientes, proveedores, clientes, empleados, otros); en interacción permanente.

Desde un punto de vista normativo, el concepto de gobernanza debe integrar principios que le permitan garantizar la mayor democraticidad posible y la consecución de sus propios objetivos. Para que estos principios sean efectivos y cumplan con sus funciones, probablemente se deberán diseñar nuevos instrumentos que plasmen la nueva realidad a la que deben hacer frente.

¿Cuáles son y cuáles deberían ser los principios de buena gobernanza que han de permitirnos evaluar su contenido? Los principios de buena gobernanza han de ser aquellos que impliquen un buen funcionamiento de la gobernanza y que, por tanto, le permitan conseguir sus objetivos. Si la gobernanza supone la toma de decisiones en contextos complejos y cambiantes con una pluralidad de actores que representan intereses diferentes, los principios de buena gobernanza han de poder garantizar que:

  • estén todos los actores que han de estar. cada uno de ellos asumiendo el rol que le corresponde
  • los actores tengan las condiciones necesarias y suficientes para poder tomar las decisiones que les correspondan,
  • y se puedan tomar decisiones.

En este sentido, y siguiendo el contenido del Libro Blanco de la Gobernanza Europea, los principios que han de garantizar la consecución de los objetivos que hemos comentado serían los de transparencia, participación, rendición de cuentas (accountobllitv). eficacia y coherencia.

Ahora bien, no existe un acuerdo unánime sobre si éstos son todos los principios de buena gobernanza que se deben reconocer. Así, en algunos casos se ha hecho referencia a otros principios de buena gobernanza como el de subsidiariedad (que hace referencia a la elección del mejor nivel que ha de actuar), el de complementariedad (también conocido como subsidiariedad horizontal, mediante el que se define qué actores, públicos o privados, actuarán), el de proporcionalidad (que implica que se utilice el mejor instrumento para conseguir los objetivos propuestos), el de flexibilidad (que permite la adaptación a las circunstancias concretas a que se ha de hacer frente en cada momento) y el de objetividad (que impone un deber de ponderación de las circunstancias del caso, impidiendo la toma de decisiones desconectadas del supuesto concreto).

Estudiar las relaciones entre gobernanza, políticas públicas y desempeño institucional en el campo de la educación superior, se ha transformado en un gran reto para los investigadores, pero también en una atractiva oportunidad, dada la complejidad que esta triada de conceptos representa.

Las relaciones entre políticas públicas, gobernanza y desempeño institucional en el campo de la educación superior suelen ser empíricamente difusas. No hay una relación directa, causal, entre estos componentes de la acción pública en la explicación, descripción y análisis de los problemas del gobierno, la eficacia directiva, o el impacto de la productividad académica de las organizaciones de educación superior en su desempeño institucional. Ello, no obstante, en los últimos años ha despuntado un renovado interés en varias disciplinas de las ciencias sociales por identificar la “compejidad causal” de esas relaciones, un interés a veces orientado a producir conocimiento sobre los distintos factores de esos componentes relacionales o, en otros casos, con una marcada intención hacia la construcción de modelos de gobernanza para la resolución de problemas prácticos de la gestión y el cambio institucional en la educación superior. (Acosta- Silva, et. al, 2021, p.1)

Paradójicamente, la difusa complejidad causal de la gobernanza institucional de la educación superior coexiste con un espíritu de época dominado abrumadoramente por la “épica de los indicadores” (Acosta, 2019, pp. 83- 97). Nuevas exigencias de calidad y competitividad institucional están en el centro de la multiplicación de las ofertas institucionales dirigidas hacia la productividad académica, la internacionalización, la eficiencia administrativa, el aseguramiento de la calidad, el mejoramiento de los aprendizajes a través de la incorporación de nuevas tecnologías de información y comunicación, o el impulso a la investigación científica, el desarrollo tecnológico y la innovación en las universidades. Las recompensas puestas en juego son claras: prestigio, reputación, legitimidad. Este entorno de exigencias y demandas configura la agenda del gobierno de la educación superior contemporánea, una agenda que atrae a nuevos actores universitarios y no universitarios, y explica parcialmente la expansión acelerada de la educación superior pública y privada en prácticamente todo el mundo.

Al inicio del siglo XXI la experiencia de tensiones, conflictos y cambios en las relaciones de las universidades con sus entornos requería de nuevos anteojos conceptuales y analíticos para comprender el papel del gobierno universitario en el desempeño institucional. A la luz de dichas experiencias, un nuevo esfuerzo intelectual se desarrolló sobre la base de un doble desplazamiento analítico. Por un lado, el desplazamiento de las teorías clásicas del gobierno universitario como ejercicio de racionalización y administración institucional. Del otro lado, un desplazamiento de enfoques de la gobernabilidad basados en el análisis de la representación y la participación hacia los enfoques de la gobernanza basados en la capacidad institucional y la eficacia directiva. Ello daría por resultado el descubrimiento, o “reinvención”, de un horizonte reflexivo nuevo: el de las relaciones entre gobernanza y desempeño institucional (Tight, 2015, pp. 176- 191; King, 2015, pp. 485- 505).

Atairo (2016) plantea que: Para el caso latinoamericano, la transición del énfasis de la gobernabilidad hacia el énfasis en la gobernanza está intensamente relacionado con los cambios contextuales e institucionales de la educación superior. Los numerosos ensayos, estudios y ejercicios en torno al fenómeno del co-gobierno universitario, que se centraron en los relatos sobre las diversas formas de participación y representación de los principales actores de la universidad en sus esquemas de gobierno, se orientaron hacia las explicaciones en torno a las relaciones del co-gobierno con la autonomía académica y la legitimidad de las prácticas políticas universitarias (Atairo, 2016). Pero con la emergencia de cambios sociopolíticos contextuales (democratización de los regímenes políticos), y bajo la influencia de nuevos paradigmas de políticas en la educación superior (rendición de cuentas, evaluación de la calidad y financiamiento público diferenciado, condicionado y competitivo), el foco del análisis se desplazó hacia el proceso mismo de gobernar de las universidades, donde la eficacia directiva para adaptarse a las nuevas condiciones y tensiones contextuales se colocó en el centro de las esfuerzos comprensivos sobre el tema del gobierno universitario (Acosta, 2012, pp. 147- 160). En la región, también la rápida expansión y diferenciación institucional producida desde los años setenta, fue derivando en la aparición de nuevas formas de gobierno más pertinente y con ello de nuevas tipologías institucionales de universidades, todo lo cual derivó en nuevos marcos legales de legitimación y reconocimiento de otras formas de organización institucional y distribución de los espacios de poder.

Los procesos de gobernanza y nueva gerencia pública se han mostrado adaptables a distintos niveles de los sistemas de gestión pública, lo que incluye el ámbito de las organizaciones individuales. En este sentido, al considerar la problemática de la gobernabilidad y las opciones de gobernanza de conjuntos institucionales agrupados en estructuras o sistemas, como es el caso del sistema de educación superior, la reflexión obliga a considerar distintos planos: la relación entre el Estado y las instituciones de formación profesional, el gobierno interior de estas instituciones, y la acción de grupos de interés en su organización y orientación. Al hablar de gobernanza universitaria se hace alusión, en el sentido indicado, a la adopción de modos de relación específicos con la agenda pública, y a la adaptación de soluciones de gobernanza en la conducción institucional. (Rodríguez Gómez, 2015, p. 308)

La Gobernanza Universitaria

Rodríguez Gómez (2015) plantea que: Al igual que en otras esferas de la organización social, la evolución reciente de los sistemas nacionales de educación superior se moviliza en torno a dinámicas simultáneas, a menudo concurrentes, de diversificación, diferenciación y convergencia. Aunque distintas razones explican este fenómeno, se reconoce como un sustrato común la creciente importancia de la educación superior para la economía y la sociedad del conocimiento, así como las implicaciones de la globalización sobre la forma y el contenido de la oferta de estudios de este nivel. En la actualidad, las universidades y el resto de las instituciones de educación superior son objeto de diversas demandas que provienen de la economía, el gobierno y la sociedad. De estas instituciones se esperan respuestas que, por vía de las funciones canónicas de enseñanza, investigación y difusión, coadyuven al crecimiento económico, al desarrollo y la cohesión social, a la construcción de ciudadanía y la integración cultural, y a la protección del medio ambiente, por citar sólo algunas. No es de extrañar, en consecuencia, que el reconocimiento del papel estratégico de estas instituciones en el enfrentamiento de los retos del siglo xxi se acompañe de preocupaciones acerca de la calidad, la eficiencia, la pertinencia y el potencial de respuesta de la formación educativa superior. Tampoco es de extrañar, en el marco de la problemática política descrita, que los temas de control, supervisión y coordinación de los sistemas universitarios aparezcan como prioridades de las políticas públicas relativas a este sector. (Rodríguez Gómez, 2015, p. 309).

Las posibilidades de coordinación sistémica varían en función tanto del grado de centralización de las políticas de educación superior, como del grado de control institucional del gobierno sobre las universidades.

El término governance traducido al español como gobernanza, es de origen angloamericano y se difundió a principios de los noventa. Mayntz lo define como “todas las formas que asume la regulación colectiva de los asuntos sociales: desde la autorregulación civil, pasando por diversas formas de acción conjunta de actores estatales y privados, hasta el accionar de actores exclusivamente estatales” (Mayntz, 2006, p.104).

La gobernanza vista más allá de la figura del Estado se entiende como una nueva forma de gobernar, entre los distintos niveles de gobierno y de estos con las organizaciones externas con quien interactúa (Prats, 2016). Desde este enfoque, en el proceso de gobernanza intervienen varios actores, gobierno, organizaciones de la sociedad civil y empresas, generando un gobierno de redes de interacción entre el sector público, privado y civil (Carrasco, 2017, pp. 107- 122).

En el ámbito de la educación superior, la gobernanza ha sido uno de los principales factores considerados en la agenda de modernización, debido que no solo afecta aspectos internos de la gestión universitaria, sino también se vincula al papel del Estado y de los diferentes actores externos (Endika, 2012, pp. 86- 99).

Rhodes (1996) aborda la gobernanza educativa desde una visión de redes, donde es fundamental las relaciones entre los diferentes actores del sector, se conoce la política de gobierno y se establecen espacios de interacción de grupos organizados, gubernamentales, políticos, empresariales y sociales.

Gayle et al, (2003) sostienen que la gobernanza se refiere a la estructura y la toma de decisiones en las universidades cuyas implicaciones afectan a agentes internos tales como, órganos de gobierno, aprobaciones presupuestarias, contrataciones, entre otros. Así como también a los organismos externos que son establecidos por organismos estatales superiores.

La concepción de gobernanza universitaria propuesta por Brower (2016, pp. 149- 162) se relaciona a los procedimientos que posibilitan la interacción horizontal de diferentes actores públicos y privados. Dinámica necesaria en el ámbito de la educación superior para viabilizar los acuerdos sociales y cumplir la misión de la universidad como tal.

Alcántara (2012) coincide con estas posturas y señala que la gobernanza en el ámbito de la educación superior, constituye un conjunto de ajustes formales e informales que viabilizan la toma de decisiones y ejecución de acciones. Además, es posible analizarla desde la esfera nacional y desde la institucional. Lo que permite diferenciar entre gobernanza externa y gobernanza interna. La gobernanza externa ocupa las relaciones individuales de cada IES con los organismos que regulan el sistema educativo, mientras que la gobernanza interna, de las líneas de autoridad al interior de las IES.

Desde la perspectiva sistémica, la diversidad observada en las IES en cuanto a su tipología y objetivos incorpora un nivel de complejidad importante que dificulta disponer un modelo de gobernanza y control de calidad, más apropiados para la gestión universitaria.

Modelos de Gobernanza Universitaria

Desde la perspectiva de gobernanza universitaria interna se distinguen cuatro modelos a partir “de las funciones que ejercen los organismos que están en la cúspide de la estructura universitaria, y la forma en que se relacionan con aquellos que están jerárquicamente por debajo de él” (Uauy et al, 2014, p. 10).

El modelo de gobernanza universitaria Eficientista Normativo corresponde a un tipo de gobierno cuya función es eminentemente ejecutiva y su conformación eficientista. El modelo contrario es Normativo Participativo. En cambio, en el modelo Eficientista Ejecutivo, las funciones son eminentemente normativas y su conformación eficientista, el modelo contrario es Efectivo Participativo

En las Universidades existen dos estructuras de gobierno, la estructura central que comprende los organismos de decisión y las estructuras locales que corresponde a diversas escalas de division de las unidades académicas. División que suele adoptar formas de facultades, departamentos, entre otros.

Principios de la Gobernanza en el ámbito de la Universidad

Las nuevas formas de gobernanza universitaria que se están generando, partiendo de la idea de que el surgimiento de nuevos modelos de gobernanza en educación superior se debe a una mayor influencia por parte de los organismos internacionales sobre el diseño de las políticas educativas. Esto se traduce en una pérdida de centralidad de los Estados sobre la configuración de las políticas de educación superior, en el sentido de que cada vez en menor medida pueden crear políticas nacionales independientes. El resultado de este proceso es la creación de políticas educativas centradas en unas prioridades que se marcan y generan a escala global.

De acuerdo con Ganga et al, (2017, pp. 553- 568), a partir de estudios de Leslie (1975, pp. 233- 246), Barret (1963, pp.170- 172), Moran (1971, pp.  203- 219), Peterson (1971, pp. 521- 539), Pfnister (1970, pp 430- 449) y Richardson (1974, pp 344- 354), la gobernanza universitaria tiene que ver con grupos de interés, participación, elementos del gobierno, nivel o contexto y asuntos administrativos.

Cifuentes et al, (2016) establece como dimensiones específicas de gobernanza universitaria, autonomía universitaria, pertinencia, calidad, planeación y financiación.  Gairín y Castro (2013) definen como principios de gobernanza universitaria, autonomía universitaria, libertad académica, rendición de cuentas, participación y representatividad institucional

La gobernanza tiene que ver con el ejercicio del poder y la autoridad en la asignación y gestión de los recursos; con la promulgación de políticas y procedimientos para la toma de decisiones y el control en la dirección y gestión de las organizaciones para su eficacia (Carnegie; Tuck, 2010, pp. 431- 441)

Aplicado a las universidades, la gobernanza se asocia a la forma o método de gobernarlas, esto es, a la forma en que se toman las decisiones al interior de ellas. Según Brunner (2011, pp. 137- 159), la gobernanza es la manera en que las universidades están organizadas y son operadas internamente, y cómo se relacionan con entidades y actores externos con la finalidad de cumplir sus objetivos.

Por su parte, López et al. (2011, pp. 8-27) incluyen dentro del concepto de gobernanza todo lo vinculado al liderazgo, al ejercicio de la autoridad, al camino hacia la construcción de acuerdos, la legitimidad de las acciones que se emprenden y la rendición de cuentas, la transparencia y la participación en los distintos procesos de toma de decisiones. En esta concepción, la participación involucra no solo al mundo académico propiamente tal, sino que al mundo político, social y productivo en que se inserta la universidad.

En consecuencia, la gobernanza universitaria tiene que ver con: 1) la manera en que se organizan y estructuran las universidades; y 2) la modalidad bajo la cual se gestionan y vinculan con el entorno mediato e inmediato. De allí que la gobernanza universitaria incluya el conjunto de actividades generadas a partir de procesos decisionales que tomen en cuenta a los correspondientes grupos de interés (Ganga; Abello; Quiroz, 2014, pp. 11- 20).

Ibarra y Rondero (2001, pp. 79- 100) asimilan la gobernanza universitaria a la gobernabilidad universitaria, definiéndola como una capacidad para actuar eficaz y legítimamente en la conducción de la institución y sus comunidades. Esto es, la capacidad para sumar voluntades en torno a un proyecto y que se expresa tanto en las normas y reglas que conducen las acciones de su comunidad, como en las relaciones que la universidad mantiene con su medio.

De allí que la gobernanza universitaria debe entenderse como un conjunto interrelacionado de elementos asociados a la autonomía universitaria, la organización y gestión económico-financiera, las estructuras académicas en que se distribuyen las funciones y las responsabilidades, la organización del quehacer académico, las relaciones institucionales e internacionales y su promoción en el exterior, entre otras.

El escenario dinámico, inestable, complejo y altamente demandante afecta la manera como las universidades son dirigidas, las cuales deben responder con altos estándares cualitativos a las exigencias de la sociedad (Ganga,  2015; Ganga & Núñez, 2018). La humanidad vive un momento de su historia donde la universidad como institución social debe contribuir a la solución de los problemas actuales proveyendo el uso del conocimiento, la innovación y la tecnología. En consecuencia, se advierte una falta de adecuación día a día más grande, profunda y grave entre los diversos saberes discordes, troceados, encasillados en disciplinas y carreras universitarias y, por otra parte, realidades tendientes a problemas cada vez más multidisciplinarios, transversales, multidimensionales, transnacionales, globales y planetarios (Morin, 2004). (Ganga-Contreras, Pérez Martínez, Mansilla Sepúlveda, 2018)

Las universidades son entidades altamente reguladas, funcionan sobre modelos burocráticos de administración; lo que no se considera negativo, si no frena el desempeño de las organizaciones o llegase a transformarlas en un escenario de largos vacíos en lo relativo a la toma de decisiones o a disponer los recursos que demanda el encargo social para el cual fueron creadas. La literatura sobre organización del trabajo académico en Educación Superior distingue dos células básicas (Clark,  1983). En las cátedras que siguen el modelo de la universidad medieval, organizadas en gremios y encargadas de formar núcleos pequeños de asistentes y aprendices, la máxima responsabilidad académica es unipersonal y recae en el catedrático o profesor titular, quien supervisa las actividades del personal a su cargo. La cátedra es una forma persistente de dominación personalista (op. cit.). La organización por departamentos es más común en Estados Unidos, donde la autoridad es menos personalista y se basa en que un grupo de pares, organizados a partir de las asignaturas, disponen de las tareas de investigación, docencia y extensión en una determinada disciplina (Toribio,  1999)

En el plano del gobierno institucional el desafío de las universidades es encontrar un principio de legitimidad que genere y mantenga la creencia de que la organización cuenta con estructuras y procesos apropiados para adoptar decisiones, manejar demandas del entorno, adaptarse e incidir sobre él por medio de sus capacidades internas de acción. En cuanto a la gestión el desafío es encontrar un principio de efectividad que posibilite poner en funcionamiento, de manera cotidiana, las decisiones estratégicas y administrar la organización de forma tal que se asegure la continuidad de sus funciones, obtener los recursos necesarios y alcanzar resultados satisfactorios para las diversas partes interesadas en medio de un entorno incierto, turbulento, hiperactivo y a veces hostil (Villegas,  2008, pp. 19- 23; Brunner,  2011; Ramírez & Forssell,  2011Rivera, García & Santos, 2016,pp. 1- 24).

La Universidad se puede definir como la institución pública o privada de formación superior, formada por diferentes elementos que se interrelacionan entre sí en torno a un sistema abierto, dinámico y con capacidad de adaptación a los cambios que se suceden en la sociedad. La gobernanza es la forma de ser gestionada la Universidad, repercutiendo indirectamente en aquellos servicios, empresas, personas e infraestructuras que la rodean (Barrientos-Báez y Caldevilla-Domínguez, 2020)

La gobernanza en la Universidad no puede obviar que los procesos de cambio educativo son muy lentos pero inevitables. Sólo la pasividad y la inmovilidad son imposibles en educación. El enfoque de la gobernanza representa en las actuales condiciones, un enfoque apropiado para el estudio de las organizaciones universitarias (Aguilar, 2006); y como concluyen Gayle, Tewarie y Quinton (2003), en el plano de la organización universitaria, la gobernanza hace referencia a la estructura y al proceso de toma de decisiones que involucra tanto a agentes internos como externos a la institución, enfocada hacia la calidad, como apuntan. Ganga-Contreras, Alarcón, Saldías Santana y Piñones (2016)

Según, Acosta-Silva, et .al (2021): Ello explica la irrupción del concepto de gobernanza en el campo universitario. Aunque existen varias definiciones del concepto, la idea de la gobernanza se impuso poco a poco en el terreno de las interpretaciones orientadas hacia la solución de los problemas más allá de su utilización en la comprensión de los problemas asociados a tipos de gobernanza institucionales. De algún modo, la gobernanza se colocó como la lente conceptual principal en la búsqueda de la coordinación y cooperación entre diversos actores para identificar objetivos y estrategias comunes orientadas hacia la gestión del cambio institucional, entendido básicamente como el proceso de adaptación de los sistemas e instituciones de educación a las transformaciones ocurridas en sus entornos institucionales, regionales y globales. De este modo, los problemas clásicos del poder, la autoridad y el gobierno de la educación superior fueron reinterpretados a través de los cristales y anteojos de la gobernanza (Reale et al., 2015, pp. 20- 37; Rodríguez, 2014, pp. 89- 106)..

El enfoque de la gobernanza se ha instalado firmemente en el ámbito de la reflexión y la investigación universitaria en los últimos años, como parte de procesos de diferenciación y búsqueda de alcanzar mejores logros en la eficiencia y en la gobernabilidad en contextos cada vez más competitivos y diversos. La gobernanza es uno de los nuevos centros explicativos de los conflictos en la gestión directiva, pero también se asocia a la reflexión e investigación de las tipologías universitarias en América Latina y El Caribe, que expresan las diversas y heterogéneas formas de ajuste de las instituciones a las condiciones del mercado y/o las demandas sociales o políticas (Acosta- Silva, et. al, 2021)

Ganga-Contreras, Pérez Martínez, Mansilla Sepúlveda (2018) plantean que: Gobernar una universidad es concordar en construir, habitar y pensar, y ello obliga a aquellos que la dirigen en sus diferentes planos a meditar; cuestión particularmente difícil en nuestra Era, donde predomina la esencia de la técnica moderna y foco no es precisamente meditar, sino calcular. Gobernar “técnicamente” involucra un pensar calculante o computante, entendiendo estas expresiones en su más amplio sentido, cuya finalidad consiste en operar sobre posibilidades de producción y consumo siempre nuevas, que impliquen en cada ocasión una mayor eficiencia y que abaraten los costos sin mayores complicaciones con nada, ni nadie y no deteniéndose sobre el sentido del acontecer en que va inserto, todo lo cual ayuda a impulsar lo que se gobierna (Heidegger,  1977Cerezo,  2011).

En la misma línea de pensamiento, podría decirse entonces que se debe gobernar pensando, y no sólo calculando, todo los cual implica superar lo que realizan los “técnicos” o “incompetentes”, quienes no hacen, sino transformar el mundo de diferentes maneras en la indiferencia individualizada y con mirada cortoplacista; se trata ahora de meditarlo profundamente y de interpretar las transformaciones en profundidad (Acevedo, 2014).

En este orden de cosas, siempre se debe tener en consideración que las universidades son organizaciones abiertas y complejas por excelencia, con una cultura propia que debe preponderar al momento implementar sus modelos de gestión. Comprenden libertad académica y autonomía, reconocidas como grandes valores desde su concepción (Sporn: 1996). Son recintos de ideas y de valores profundamente integrados con las estructuras, funciones, roles y culturas, e igualmente, se trata de un sistema de actos laborales, económicos y tecnológicos concatenados en clausura operacional, que se constituyen como unidad en el espacio de relaciones humanas (Ganga, 2014, p. 15)

La Gobernanza universitaria es medular para el desarrollo ulterior de las instituciones del Continente; entrega una mirada integral y abarca una serie de componentes externos e internos. Los primeros comprenden a los órganos respectivos del Estado (gobierno nacional, ministerios, parlamento, poder judicial, agencias públicas especializadas) y a la sociedad civil (empresarios, asociaciones y organizaciones sociales, profesiones y graduados, opinión pública). Los segundos cohabitan dentro de las propias corporaciones académicas (docentes e investigadores, estudiantes, trabajadores administrativos y técnicos); además de los distintos tipos de instituciones que integran el sistema (universidades docentes, complejas, semi-complejas y unidades funcionales, facultades, institutos, departamentos, carreras, centros, laboratorios, etc.), y de las formas de gobierno, liderazgos, estructuras y procedimientos, políticas organizacionales (académicas e institucionales), planes estratégicos así como procesos decisionales (Ganga, Garrido, Abello & Vázquez: 2014, pp. 15- 34; Ganga, Quiroz & Fossatti,  2017, pp. 533- 568; Brunner & Ganga: 2016a, pp.  573- 579).

Un rol determinante de la Gobernanza universitaria es la observación constante de la conexión entre las categorías de la planeación estratégica, lo que reafirma el sentido único al que deben responder las acciones, las respuestas a los desafíos contextuales y la resolución de las tensiones. En consecuencia, la Gobernanza no es neutra ni se trata de una tarea de ingeniería: es una labor de construcción, preservación y proyección en el tiempo de los elementos que convierten a la organización en una institución que involucra a muy diversos actores que hallan su razón de ser en los fines a los que sirven y en los resultados que alcanzan. (Ganga-Contreras, Pérez Martínez, Mansilla Sepúlveda, 2018)

Al conceptualizar la Gobernanza universitaria, se entiende como un nuevo proceso de gobierno que cambia el significado de gobernar, visto que se enfoca en los mecanismos que no buscan recurrir a la autoridad y a las sanciones. En virtud de ello es considerada como el conjunto de arreglos formales e informales que permiten a las instituciones de Educación Superior tomar adecuadas decisiones y realizar acciones pertinentes (Carrasco,  2017, pp. 107- 122). La esencia del concepto alude a la manera en que las universidades se encuentran organizadas y estructuradas y al modo como son administradas desde la óptica de su gobierno y gestión; incorporando además su diseño para establecer y manejar sus vínculos y relaciones con entes y entidades del entorno (Ganga,  2014, p. 15-16).

Existen diferencias entre la Gobernanza universitaria externa, concerniente a las relaciones entre las instituciones individuales y los órganos que las supervisan y la Gobernanza universitaria interna, relativa a las líneas de autoridad al interior de las instituciones. La Gobernanza universitaria se ve influida tanto intra como peri organizacionalmente, lo cual le da una connotación omniabarcante. Desde este ángulo, se debe asumir un adecuado discernimiento del significado del cambio educativo, y a su vez, un cambio en las prácticas de Gobernanza de las instituciones con claridad paradigmática, coherencia programática; ésta es una delicada cuestión que atraviesan los diferentes niveles de la gestión universitaria (Fullan,  2002).

Ahora bien, para Kehm (2011, pp. 22-23), las cuestiones principales en la investigación sobre la Gobernanza están relacionadas con las estructuras de toma de decisiones, sus procesos y sus objetivos. El autor proporciona una óptica peculiar cuando manifiesta que “desde la perspectiva de la Gobernanza, la pregunta es cómo se dirige, pero no quién y por qué. Por consiguiente, ésta no tendría una inherente visión crítica per se sobre el poder.

Podría decirse entonces, que los modelos de Gobernanza universitaria han contribuido a que las universidades ganen en legitimidad (hacia el exterior) y en efectividad (hacia el interior), lo que constituye uno de sus mayores aciertos, convertido en un reconocimiento principal desde otros procesos de gestión que se relacionan con la gobernabilidad a escala social y el empoderamiento de las organizaciones.

Se reconocen entonces dos componentes predominantes al momento de hablar de la Gobernanza universitaria, por un lado, una estructura de gestión eficiente en el manejo de los recursos, y por otro, se advierte que las decisiones tomadas sobre dicha estructura están sustentadas en elementos políticos preponderantes en la organización universitaria de modo simultaneo, y que producto de su interacción orbitan de manera sostenida en la historia de los gobiernos universitarios (Sporn: 1996, pp. 41- 61).

En la actualidad la mayoría de las estructuras de las universidades de América Latina no soportan las visiones estratégicas de las organizaciones universitarias modernas, considerando que, en general responden a modelos de gestión arcaicos, donde continúa teniendo mucha popularidad la estructura piramidal, aunque para la gestión por procesos se ha demostrado que es más útil la estructura matricial; o el paso de una estructura jerárquica a otra heterárquica (Ganga-Contreras & Nuñez,  2018).

La repetición de estructuras orgánicas rígidas a la hora de gestionar la academia corre el riesgo de que los gobiernos sean extremadamente burocráticos (buropatológicos), centralizados e ineficientes. Uno de los retos que enfrenta la nueva Gobernanza universitaria tiene que ver con el divorcio entre la estrategia organizacional y la estructura que asumen las instituciones, por lo tanto, se debe poner énfasis en la necesidad de aligerar el “chasis organizacional” de carga burocrática y evitar el solapamiento de funciones administrativas, académicas, investigativas y extensionistas. Las estructuras de gobiernos universitarios más flexibles y ágiles, con estrategias propias, contextualizadas y proyectadas hacia el futuro, deberían garantizar el cumplimiento de la función social, de manera más eficiente. (Ganga-Contreras, Pérez Martínez, Mansilla Sepúlveda, 2018)

La concepción de la nueva Gobernanza universitaria requiere además de tiempo, para detenerse a reflexionar profundamente acerca de la internacionalización, la homologación, la movilidad, la educación a distancia (y/o virtual), el rediseño de las mallas curriculares y el posgrado; variables que corresponde sean analizadas como los procesos estratégicos que marcarán el devenir de los próximos años, y por ende, se deben implementar modelos de gobierno y estructuras organizacionales aplicados y pertinentes que fomenten la concreción de estos procesos con prontitud, profundidad y elevados estándares de compromiso de los funcionarios en todos sus niveles.

Schmal, Cabrales (2018) en su investigación concluyen: La gobernanza universitaria es reflejo del modelo universitario que se tenga. Un modelo universitario que se guía por las señales del mercado, es muy distinto a uno que, por el contrario, guíe al mercado y a la sociedad en que se inserta. Por ello es imperativo invertir el modelo de universidad imperante. Este modelo de universidad que los autores postulan requiere una gobernanza que nada tiene que ver con la vigente; donde sus autoridades tienden a ser reelegidos una y otra vez, donde se limita y restringe la participación de los académicos a un rol meramente consultivo, protocolar; donde los estudiantes y no académicos no pueden hacer sentir su voz; donde las facultades ejecutivas y resolutivas están concentradas en autoridades unipersonales; y donde los organismos colegiados cumplen un rol eminentemente decorativo, consultivo. Como consecuencia de ello la gobernanza universitaria actual presenta rasgos autoritarios bajo un barniz democrático, rasgos que no han sido desmantelados, y que, muy por el contrario, se han visto reforzados con la complicidad de académicos sumergidos en el individualismo, incapaces de levantar la mirada. Este es el gran logro a nivel universitario de un modelo neoliberal que la democracia imperante ha sido incapaz de desmontar.

Gobernanza 4.0 en la educación superior

Rodolfo De Vincenzim (2020), en un artículo titulado “Gobernanza 4.0 en la Educación Superior”. Analiza las nuevas formas de gobernanza en la Educación Superior promovidas a partir de la revolución científico-tecnológica y de la industria 4.0 y sus efectos en términos de transformaciones evidenciadas en el modelo de gobierno y gestión.

En los últimos años, el concepto de gobernanza se ha instalado en la agenda de la educación superior. Las nuevas responsabilidades sociales de las Instituciones de Educación Superior (IES) han transformado sus misiones organizativas, al incorporar la modernización y el dinamismo de sus estructuras, y al promover la autonomía con rendición de cuentas, la transparencia, la innovación, la investigación y el desarrollo como prioridades políticas en los países avanzados o emergentes.  (De Vincenzi, 2020, pp. 118)

El escenario dinámico, inestable, complejo y altamente demandante afecta y amenaza a las universidades en relación con sus capacidades de reacción y adaptación. Las cuales corren el peligro de entrar en crisis, perder posición competitiva y desaparecer (Brunner, 2011).

En ese sentido, la sociedad del conocimiento desafía a las Universidades y a las IES a tomar decisiones y a asumir nuevos liderazgos en la conducción de sus proyectos institucionales a través de modelos educativos alternativos. Esto supone rediseñar estructuras y formas de gobierno para aumentar sus capacidades estratégicas frente al medio y a los actores sociales externos (stakeholders), donde la cuestión de la gobernanza sea un factor clave (Brunner, 2011).

La Universidad es una institución altamente compleja que se distingue por la ambigüedad se sus objetivos. Su servicio está centrado en la satisfacción de las demandas del mercado, una tecnología problemática y difusa, el profesionalismo de sus cuadros y su vulnerabilidad ambiental (Baldridge, et. al, 1986).

Entre sus características distintivas se destaca su débil articulación, caracterizada como “sistema débilmente acoplado” (Weick, 1976, pp. 1- 19). Weick, considera que las decisiones, las creencias, las selecciones y las soluciones no siempre están estrechamente vinculadas con los problemas de las organizaciones y sus resultados; en realidad existe un flojo acoplamiento entre ellos o, en ciertos casos, no hay conexión alguna. Las teorías más convencionales de la toma de decisiones no consideran la existencia de tales sistemas

Además, su dinámica organizacional es definida como una “anarquía organizada” (Clark, 1983; March y Olsen, 1976), caracterizada por la definición de objetivos ambiguos e inconsistentes, producto de su disolución en la multiplicación de sus funciones como por un proceso decisorio diversificado, tanto en la forma y en los criterios adoptados para la resolución de los problemas, cuanto en la diversidad de actores que participan en la toma de decisiones. En este sentido, podemos argumentar que el poder en las universidades no solo se encuentra en los órganos de gobierno o en los puestos jerárquicos, sino alrededor de grupos de interés, ya sean disciplinares, partidarios, grupos de presión, entre otros. Sin embargo, este desorden o anarquía genera un orden propio que le permite funcionar según su lógica interna a pesar de las múltiples contradicciones que se generan en su interior.

Una visión alternativa al modelo tradicional de la burocracia tradicional se presenta en los años setenta con una serie de estudios sobre las organizaciones universitarias. De ahí surgirá un concepto sumamente innovador y deliberadamente paradójico: anarquías organizadas (Cohen, March y Olsen, 1972; Cohen y March, 1974; March y Olsen, 1979). Estos autores plantean que el contexto de la toma de decisiones en las universidades está caracterizado por tres aspectos:

  • Una fuerte ambigüedad de preferencias: en este caso, los miembros de la organización universitaria no saben o no pueden establecer con claridad los objetivos y fines que desean. Por otra parte, las universidades tienen varios objetivos que resultan contradictorios o muy difícilmente conciliables, por lo que la acción precede a la formación de las preferencias
  • Una tecnología indeterminada o poco dominada: en la universidad es difícil establecer los inputs y los outputs de los procesos de docencia e investigación, inclusive existe un escaso conocimiento del proceso de transformación (inmaterial e intelectual) que permita pasar de los inputs a los outputs; por lo tanto, se da una indeterminación en los procedimientos de trabajo con relación al impacto deseado sobre los problemas previamente identificados; la dificultad para evaluar los resultados hace que se pierda el papel regulador que juegan éstos en las relaciones entre actores.
  • Una fluida participación en los procesos de decisión: una tercera característica de las universidades es el constante flujo de participantes en los procesos de decisión. Éstos pueden entrar o salir de dichos procesos o introducir nuevos problemas o retirar otros. A pesar de sus diferencias de poder, los actores universitarios tienen una gran capacidad para influir o modificar los procesos de decisión.

En este sentido, las universidades son percibidas como organizaciones “débilmente cohesionadas en las que la ambigüedad se deriva de tecnologías suaves, de tareas fragmentadas y de la continua entrada y salida de sus participantes, así como de la ambigüedad de sus fines” (Clark, 1983, p. 48). Los conceptos de ambigüedad, cestos de basura (garbage can), sistemas flojamente acoplados y fronteras difusas se encuentran en la definición de las anarquías organizadas.

La Universidad, como institución, construye configuraciones culturales informales y compartidas, símbolos y esquemas cognitivos asumidos como verdaderos, así como sistemas de reglas formales. Establece rutinas y procesos que sostienen estas configuraciones, símbolos y reglas, lo cual garantiza su reproducción a lo largo del tiempo (Campbell, 2009, pp. 3- 34). En este sentido, los actores se articulan a partir de un sistema de creencias definido como la cultura institucional, reflejada en su diseño organizacional, la cual debe guardar coherencia con los objetivos y propósitos de la institución, con el contexto social en el cual se inserta y con las regulaciones del Estado (Miceli, 2019).

Estas características permiten pensar la Universidad como una estructura en donde convive la especialización del conocimiento como forma desintegradora, con una cultura institucional integradora a partir del establecimiento de una misión y un proyecto institucional compartido por todos los actores que la conforman.

Dimaggio y Powell (1983, pp. 147- 160) sostienen que las instituciones, en sus formas organizativas, responden ante los cambios del medio ambiente con mecanismos isomorfos toda vez que comparten contextos similares. En este proceso denominado isomorfismo institucional, las organizaciones buscan alcanzar su legitimidad frente a los distintos agentes externos a partir de la competencia por recursos y clientes, pero también, por otros factores vinculados con el poder político, la legitimidad institucional y por condiciones sociales y económicas favorables.

Existen tres mecanismos isomórficos predominantes, a través de los cuales se difunden los efectos institucionales de un campo organizativo. El primero lo constituye el isomorfismo coercitivo, resultado de la presión formal o informal de organizaciones que tienen prevalencia sobre otras. El cambio o la adaptación organizacional puede suceder como una respuesta a una nueva legislación o regulación gubernamental. El segundo mecanismo organizacional asume la forma de un isomorfismo mimético, caracterizado por la imitación o copia de estrategias, proyectos o estructuras exitosas de instituciones similares como correlato de la incertidumbre y ambigüedad organizacional. Finalmente, el tercer mecanismo lo constituye el isomorfismo normativo, producto de la profesionalización que instituye un conjunto de normas y procedimientos tipificados por una ocupación o actividad específica (Dimaggio y Powell, 1983).

El isomorfismo y la diversificación son fuerzas que dan forma a los sistemas de educación superior (Levy, 1999). Por un lado, las tendencias al isomorfismo empujan hacia la homogeneidad, y provienen tanto de la regulación estatal, como de la acción racional de las instituciones. Por otra parte, la literatura sobre educación superior privada destaca la influencia del desarrollo del sector privado en los procesos de diversificación, aunque con restricciones. (Texeira et. al., 2001, pp. 359- 395)

En educación superior, el concepto de isomorfismo se entiende como un proceso que fuerza a una organización a asemejarse a otras que enfrentan las mismas condiciones ambientales del sistema. (Van Vught, 1996, p. 43) Las instituciones de educación superior interaccionan con el ambiente en que actúan, adaptándose a la existencia y a las presiones de otras organizaciones en su ambiente. En muchos casos adoptan estrategias isomórficas como parte del proceso de ajuste a las demandas que vienen del exterior. Este comportamiento puede ser un factor importante para inhibir el crecimiento diferenciado porque en muchos casos conduce a la homogeneidad.

Estos comportamientos isomórficos podrían conducir hacia un modelo único e ideal de universidad, el cual va dando forma y homogeneizando al conjunto del sistema. Entre otras, la diversidad y la capacidad de formular y llevar adelante proyectos diferentes se ven afectadas, por lo que existe el riesgo de la promoción de una universidad homogénea, lo cual representaría un oxímoron. La autonomía universitaria, condición intrínseca de la naturaleza de las Universidades, se vería limitada dado que queda en manos exógenas a la institución —o al menos condicionada por ellas— la capacidad de decidir sobre su proyecto institucional. Dentro de esos agentes exógenos, se destaca el rol del Estado (ministerio de Educación Nacional) como responsable de fijar la reglamentación para la evaluación y acreditación universitaria, que, en el caso de Colombia lo hace en acuerdo con el CESU

Sin embargo, en la práctica, la ambigüedad en la interpretación de indicadores y estándares evaluativos, ejercida por algunos comités de expertos, vulneraría los fines y propósitos declarados por cada una de las instituciones universitarias (De Vincenzi, 2016).

La Universidad puede ser pensada como la determinante del curso de acción de los actores y su mayor eficacia dependerá de la valoración positiva que le otorguen los individuos que la conforman. En este sentido, las ies deben de ser percibidas como legítimas para garantizar su efectividad. Esta efectividad se basa en un modelo de gobernanza que debe incluir elementos como la legitimidad de las autoridades, resultado de la capacidad de representación de los distintos grupos que integran la comunidad académica; las condiciones institucionales o reglas de juego que dan lugar a las relaciones de cooperación entre los actores y generan el diseño institucional de gobernanza

El término gobernanza presenta distintas aristas y dimensiones. Asimismo, puede formularse como un concepto complejo que va más allá de la definición de Gobierno universitario. La noción de gobernanza proviene del campo de las ciencias económicas para describir los mecanismos de coordinación y dirección en el marco de los procesos económicos (Kehm, 2012). Posteriormente fue adoptado por otras ciencias como la ciencia política y las relaciones internacionales, extendiéndose a la ciencia y la tecnología ante la necesidad de revisar las relaciones entre las instituciones y la sociedad civil.

Podemos sostener que la gobernanza constituye la forma en que las instituciones organizan su Gobierno, su gestión y sus relaciones con entidades y actores externos para asegurar los objetivos de la educación superior (Brunner, 2011). La gobernanza está relacionada con las estructuras de toma de decisiones, sus procesos y sus objetivos, pero también con la forma de liderazgo y la estructura administrativa que adopta una institución. La gobernanza de los sistemas se caracteriza por la introducción de nuevas relaciones entre distintos actores: las instituciones de educación superior, el Estado o autoridades públicas y la sociedad (Kehm, 2012). Por tal motivo, la gobernanza de las instituciones universitarias moviliza cambios en la distribución de poder y en los procesos internos de toma de decisiones.

Clark (1983) propone una tipología de los sistemas de educación superior en función de la distribución del poder existente entre el Estado, el mercado y la “oligarquía” académica. Aplicada dicha tipología al análisis institucional de los cambios en la distribución de poder y en los procesos internos de toma de decisiones estratégicas, aparecen elementos significativos como el perfil ejecutivo del rector; el poder y competencias que poseen los distintos órganos de gobierno; la agilidad y el dinamismo en la toma de decisiones; la participación de la comunidad académica en los procesos de toma de decisiones; la presencia de miembros externos de la comunidad universitaria, entre otras.

Otro elemento que caracteriza los nuevos modelos de gobernanza es la creación de redes como un elemento fundamental para su construcción. Guy Peters (2003) sostiene la importancia de la creación de redes al considerar las posibilidades de inclusión y apertura que estas promueven hacia los intereses de los distintos actores que buscan influir en las políticas. Así, las redes constituyen sistemas especializados en temas concretos, que se beneficiarán significativamente en la medida en que influyen en las políticas a través de la generación de esquemas de gobernanza cooperativa.

La consolidación de los procesos de gobernanza en las Universidades e IES ha favorecido el fortalecimiento institucional, ha promovido una mayor integración de sus estructuras, el nacimiento de liderazgos más sólidos, estructuras administrativas y gerenciales más profesionalizadas, basadas en principios menos burocráticos (Bleiklie y Kogan, 2007, pp. 477- 493). Salmi (2009) sostiene que una gobernanza favorable debe impulsar y permitir una planificación y dirección estratégica, la innovación y, también, una toma de decisiones ágil, flexible y eficiente. Estos factores deben combinarse con una gestión y administración autónoma de los recursos, alejada de excesivas regulaciones y burocracias institucionales. En esta línea de pensamiento, se postula que las Universidades exitosas logran modificar su gobernanza transformando sus estructuras internas y adaptándolas a las demandas de los actores externos (Brunner, 2011).

Actualmente, podemos hablar de “Gobernanza 4.0” como aquella modalidad de gobierno y gestión que busca adaptarse a las nuevas demandas de la cuarta revolución industrial. Klaus Schwab, fundador y presidente del Foro Económico Mundial, acuñó el término cuarta revolución industrial para describir la época en la que las nuevas tecnologías difuminan los límites físicos, digitales y biológicos de nuestras vidas (Schwab, 2016). Un punto importante es que, más allá de las características que asume una gobernanza favorable, el gobierno y la gestión de una Universidad se sustenta en la existencia o inexistencia de estructuras que permiten el logro de los fines y propósitos establecidos en su misión institucional. (De Vincenzi, 2020, p. 123)

En 2020, la pandemia de la covid-19 y las medidas sanitarias adoptadas por los distintos Estados nacionales han expuesto a las universidades a una situación sin precedentes, que ha impactado en sus formas de gobernanza y sus modelos educativos.

El aislamiento social obligatorio expuso a toda la sociedad a una exigencia de trabajo autónomo, basado en objetivos. A las universidades las obligó a garantizar el desarrollo sustentable de sus funciones a través de la mediación de tecnologías sincrónicas y asincrónicas. Esta modalidad virtual produjo una aceleración de sus modelos de gobernanza hacia la promoción de la autonomía, el trabajo por objetivos, colaborativo y en red. También impulsó la alfabetización digital de toda la comunidad universitaria.

Estas cuestiones, deseables para la migración hacia un modelo de Gobernanza 4.0, se vieron, por otro lado, amenazadas por las asimetrías en la capacitación de la comunidad universitaria en el uso de herramientas digitales, así como por las asimetrías de conectividad, de contexto socioeconómico y de gestión de la autonomía, cuestiones que quedaron evidenciadas por el aislamiento social obligatorio

El Foro Económico Mundial (o WEF por sus siglas en inglés) recomienda una gobernanza multisectorial; añadimos la participación de la sociedad civil y las comunidades expertas en forma explícita y con mayor ponderación, por las condiciones de las sociedades en desarrollo. Su participación cumple fines en dos direcciones: de “entrada” a los procesos alimentándolos con criterios diversos, como la no discriminación y la integración de toda la sociedad, y de “salida”, como emisarios de las decisiones tomadas, para llevarlas a sus sectores y comprometerlos a actuar. Por ejemplo, los participantes de las Universidades no sólo mejorarán su docencia e investigación, sino que introducirán laboratorios, planes de estudio, y modificaciones a los modelos de gestión de las propias instituciones, etc.

La gobernanza multisectorial es un enfoque relativamente nuevo a la toma de decisiones. Al aprovechar las perspectivas y conocimiento del gobierno, las universidades, la industria, la sociedad civil y las comunidades, tiene el potencial de ser una herramienta de gobernanza poderosa. Para usar este potencial, es crítico que los interesados puedan participar de forma significativa en los procesos de toma de decisiones y que esos procesos sean inclusivos, justos y eficientes

Relación entre los indicadores de la gobernanza y los indicadores del desempeño

Los indicadores de la gobernanza como combinatoria de poder y estructura, están determinados por los fines institucionales y por el mercado específico donde se actúa, que impone sus particularidades en términos de la oferta y de sus características. (Acosta Silva, et. al, 2021)

Existe una correlación entre la diferenciación institucional, la diversificación académica, la expansión de la cobertura, los niveles de calidad y los tipos de gobernanza. En este sentido la vinculación entre la diversidad de las universidades y la gobernanza, ha planteado la necesidad de formular y analizar diversas tipologías universitarias para facilitar la comprensión de los sistemas de educación y la eficiencia de los modelos de gobernanza. Uno de los primeros aportes metodológicos fue, desde la década de los sesenta, la clasificación de las instituciones de educación superior propuesto por la Fundación Carnegie (McCormick, 2013), que concibió un sistema altamente diversificado. A partir de esta tipología inicial, se han formulado otras clasificaciones de universidades atendiendo a las distintas zonas geográficas, como la European Classification of Higher Education Institutions, o a casos nacionales como son los que se han realizado en Alemania, Brasil, España, Francia, México, Reino Unido y Estados Unidos (Ganga et al., 2017). Muchas legislaciones nacionales han realizado sus propias clasificaciones de universidades.

Robert Birnbaum (1983) consideró distintas metodologías para analizar la diversidad de los sistemas de educación superior y construyó un aparato conceptual, con diversas dimensiones de análisis, que permiten alimentar múltiples tipologías y clasificaciones. Es un debate que se ha incrementado en los últimos años como resultado de la irrupción de los distintos rankings internacionales y de las tensiones respecto a la capacidad de ellos de evaluar a las universidades en contexto de alta diversidad al interior de los sistemas universitarios a escala global. En los rankings, la utilización de menos indicadores en la evaluación hace que la selección de la tipología institucional escogida como marco referencial sea más precisa, y los rankings dominantes a escala internacional expresen más claramente un tipo de universidad centrada en la investigación de las que se ha llamado de “clase mundial” (Salmi, 2009).

Sin embargo, el problema es similar con relación a los procesos de evaluación y acreditación, que aunque tengan una mayor cantidad de factores o indicadores también contienen un marco referencial y responden a un particular modelo universitario, como eje de su enfoque de la calidad y por ende de sus indicadores de desempeño. Ello plantea la necesidad de una atención particular a criterios y enfoques diferenciados que permitan poder reconocer otros modelos de instituciones al interior de los sistemas de educación superior con sus propias modalidades de gobernanza y de resultados.

El desarrollo en varios países de la región de estándares de evaluación institucionales diferenciados atendiendo a las Universidades e IES y, a los distintos niveles de posgrado o a la educación a distancia, constituyen avances en la focalización de los sistemas de aseguramiento de la calidad, propendiendo a establecer criterios propios a las particularidades de los diversos subconjuntos universitarios. Sin embargo, se necesita profundizar en establecer tipologías -y por ende diferenciaciones- más ajustadas a las diversas realidades universitarias, con miras a formular cuáles son los modelos de gobernanza más eficientes para el desempeño institucional.

Es este un debate que atraviesa la región, y que se está expresando en la introducción de nuevas clasificaciones universitarias, atento a la propia complejización de los sistemas universitarios y de la diversificación de las universidades, de sus misiones y por ende de los subsectores universitarios en los cuales están insertas. Es sin duda una dinámica que se incrementa a medida que la cobertura ha ido aumentando y el sistema diversificándose. (Acosta-Silva, Ganga-Contreras, Rama-Vitale, 2021)

En tanto la educación superior se ha masificado, y se ha pasado de unas pocas universidades a sistemas muy amplios de educación superior con muy diferentes instituciones de educación superior (Técnicas, Tecnológicas, Escuelas Tecnológicas, Instituciones Universitarias y Universidades, para el caso de Colombia), con misiones y funciones diversificadas, la discusión sobre la conceptualización de las distintas clasificaciones y tipologías ha pasado de ser un aspecto de reflexión meramente académico, a constituirse en un componente de la política pública y de las orientaciones de los sistemas de aseguramiento de la calidad. Ello en tanto la función de las tipologías y clasificaciones refiere, no a la investigación académica, sino a la ejecución de políticas públicas, especialmente del aseguramiento de la calidad, que deben estar ajustadas a las realidades y particularidades de los sistemas de educación superior.

La focalización de la política pública constituye un basamento de los nuevos modelos de regulación de los Estados en general y de la acción pública en educación superior en particular, como área social. Focalizar la regulación y la atención no responde meramente a la búsqueda de políticas de compensación proactivas, sino a la necesidad de una delimitación más clara de los sujetos de la regulación y de las acciones en la materia. La focalización y segmentación de las políticas se basan por su parte en un conocimiento más exhaustivo y detallado de los problemas y de los instrumentos. Hernández et al., (2005), consideran que el eje de la política pública es la focalización y que ello requiere delimitar claramente subconjuntos específicos diferenciados, de acuerdo con sus problemáticas y realidades singulares.

Sistemas más amplios y diferenciados hacen más necesaria la existencia de tipologías y clasificaciones institucionales, que permiten una mayor sofisticación y particularismos de las acciones de aseguramiento de la calidad y de regulación de los mercados. McCormick (2013, pp. 65- 75) ha considerado incluso que a medida que las categorías son sometidas a una definición más precisa, el número de categorías aumenta, pero al tiempo ello redunda en un grado de homogeneidad mayor al interior de dicha tipología o subconjunto y con ello políticas más focalizadas. Esto provoca que el tamaño del grupo o el peso de una categoría dentro del sistema declinen, pero que la comprensión del subsector y la focalización de la acción mejoren y con ello la propia calidad de los resultados de los procesos de aseguramiento de la calidad.

Dada la alta correlación entre la expansión de la cobertura y la diferenciación y diversificación de las instituciones, la construcción de clasificaciones se constituye en la base para el propio desarrollo de las universidades al interior de los subgrupos o cluster a través de su propia especialización de funciones y cometidos. Por lo tanto, se establece como un componente de los objetivos del desarrollo de los sistemas de educación superior y de su diversidad, la especialización de las instituciones, para alcanzar niveles superiores de desarrollo asociados a sus propias misiones, visiones e historias particulares. Ello también favorece la focalización de las políticas de regulación y de aseguramiento de la calidad.

La diversificación institucional y la propia especialización se transforman, en tal sentido, en el soporte de la calidad, al permitir responder más claramente a las demandas de algunos sectores, alcanzar curvas de experiencia superiores y focalizar los servicios y ofertas universitarias con mayor pertinencia educativa.

La función de los procesos de diferenciación y diversificación institucional no sólo está asociada a sistemas universitarios más complejos y cuyas diversidades impulsan una amplia variación de las modalidades, niveles, pedagogías, formas de gobernanza, perfiles de oferta y misiones institucionales, sino a la especialización de las instituciones dentro de subconjuntos de cluster de servicios y que al tiempo aportan a expandir el propio sistema de educación superior. Porter (2002) planteó que en los escenarios competitivos las organizaciones tienen como opciones de desarrollo, liderazgo en costos, diferenciación o focalización, con sus diferenciados niveles de desempeño y por ende indicadores, planteamientos que no se alejan mucho de la realidad del sistema universitario.

La tipología de los sistemas universitarios se constituye así, junto al tipo de gobernanza, en las variables por considerar en el análisis de los desempeños institucionales.

LA GOBERNANZA Y LA CALIDAD DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

La gobernanza en la Universidad no puede obviar que los procesos de cambio educativo son muy lentos pero inevitables. Sólo la pasividad y la inmovilidad son imposibles en educación (Barrientos-Báez; Barquero-Cabrero y Rodríguez-Terceño, 2019). El enfoque de la gobernanza representa en las actuales condiciones, un enfoque apropiado para el estudio de las organizaciones universitarias (Aguilar, 2006); y como concluyen Gayle, Tewarie y Quinton (2003), en el plano de la organización universitaria, la gobernanza hace referencia a la estructura y al proceso de toma de decisiones que involucra tanto a agentes internos como externos a la institución, enfocada hacia la calidad, como apuntan Ganga-Contreras, Alarcón, Saldías Santana y Piñones (2016)

Un compromiso riguroso con la calidad exige contar con unos buenos gobiernos universitarios que contribuyan al fortalecimiento institucional de las universidades y ejerzan un control efectivo y pleno de su rumbo para el ejercicio de dicho liderazgo, lo cual exige un alto grado de autonomía de sus organizaciones y capacidad de gestión (Martinez, 2020, p. 101)

Los temas de gobernanza y calidad conducen a Burton Clark, uno de los autores que, desde la teoría y el análisis de casos, ha influido en gran medida el pensamiento universitario de la segunda mitad del siglo XX y hasta hoy en asuntos de gobernanza y dirección universitaria.

Desde el estudio de realidades universitarias concretas, Clark (2004) validó en todos los casos estudiados que la gobernabilidad era factor clave para la calidad universitaria, facilitando la gestión de instituciones autónomas self-reliant, eficaces y eficientes.

Los hallazgos de Clark (2004, pp. 355- 370), sobre la capacidad de emprendimiento y autogestión de las universidades en tiempos de restricciones e incertidumbre confrontaron teorías anteriores como las de Cyert y March, (1963) y Pfeffer y Salancik (1978), que venían planteando que las organizaciones eran más criaturas que creadores de su propio medio. Estas teorías identificaban a fuerzas externas como el principal factor de transformación de las organizaciones y no a la propia capacidad intrínseca de transformación de estas. Estas teorías previas sostenían, además, que como las organizaciones dependían de su entorno para sobrevivir, eran como mercados en los que se tenían que transar las decisiones con una serie de actores e intereses externos, afirmando que:

La perspectiva niega la validez de la conceptualización de las organizaciones como auto-dirigidas, actores autónomos que persiguen sus propios fines y, en cambio, argumenta que las organizaciones son dirigidas por otros, envueltas en una constante lucha por autonomía y discreción, confrontadas con limitaciones y control externo. (Pfeffer y Salancik, 1978, p. 257).

Desde mediados del siglo XX, las instituciones de educación superior en general, y las universidades en particular, se han visto enfrentadas a un escenario de presiones crecientes en materia económica, política y social, agudizado por la globalización y los cambios tecnológicos. Restricciones financieras, cambios sucesivos en medidas gubernamentales, los desafíos de educar, investigar y servir masivamente en contextos sociales diversos, las nuevas tecnologías y las comunicaciones han estado retando a las instituciones de educación y cuestionando las formas tradicionales de su organización de cara a las nuevas demandas sociales y el valor del conocimiento que ellas generan al servicio de la sociedad.

La sociedad en su conjunto, por una parte, está presionando por que haya cada vez mayor acceso a la educación superior, hasta lograr que este deje de ser un privilegio de unos pocos, para ser un derecho de todos y un bien público (Declaración de Incheon, 2015)

La arquitectura Institucional

La arquitectura institucional comprende los elementos de la gobernanza e integra la capacidad institucional, actuando en diversos niveles: en el de la relación estratégica entre la gobernanza, la financiación y la rendición de cuentas; en la estructura organizativa y su formalización; en la articulación entre los órganos de carácter ejecutivo y deliberante; y en las interacciones institucionales y entre agentes públicos, sociales y privados.

La necesidad de un marco institucional fuerte y seguro se considera una condición necesaria, por la ONU y la OCDE, para generar confianza y legitimidad en las organizaciones públicas, así como confianza política. Unas instituciones estables generan certidumbre y estabilidad política, social y económica entre los actores para que inviertan en las habilidades, tecnologías y organizaciones que son adecuadas para esas instituciones.

La expresión arquitectura institucional es de reciente, y resulta muy útil para este tipo de análisis porque nos permite hacer referencia a cómo son las relaciones entre las Universidadesy las unidades de gestión que las gobiernan, especialmente en lo que concierne al apoyo técnico, así como a su control y evaluación.

La Arquitectura Institucional (AI) es una herramienta estratégica que provee una estructura adecuada, funcional y dinámica en la cual se deben enmarcar todos los sistemas de información que se construyan para el apoyo a las Universidades en el cumplimiento de sus objetivos misionales. Figuras 1 y 2.

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Figura 1. Fuente: Universidad Distrital “Francisco José de Caldas” Arquitectura Institucional. Disponible en: https://ti.udistrital.edu.co/arquitectura-institucional

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Figura 2. Fuente: Universidad de la Guajira. Arquitectura institucional. Oficina Asesora de Planeación. Disponible en: https://www.uniguajira.edu.co/arquitectura-institucional

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En América Latina, el Estado ha tenido y sigue teniendo un papel protagónico en la articulación de las arquitecturas institucionales de las Universidades. Por lo tanto, de acuerdo con el nivel de involucramiento del Estado en la gestión de dichos sistemas, podemos distinguir tres modelos principales de arquitectura (Cevallos, 2016):

  • el modelo burocrático-regulado es el tradicional en América Latina, y presupone que el Estado es la instancia más indicada para promover la calidad del sistema universitario, por lo que prescribe una intervención centralizada y rígida del Estado en el sistema;
  • el modelo autonómico-desregulado, que se planteó como alternativa en muchos países de la región, especialmente durante la ola de descentralización educativa iniciada en los años 1980, presupone, por el contrario, que la clave para mejorar la calidad del sistema universitarioi está en conseguir la autonomía de las propias Universidades, por lo que prescribe una intervención descentralizada y mínima del Estado, así como la desregulación del sistema; y
  • el modelo autonómico-regulado, propuesto por el Cavallos (2016) como alternativa a los dos modelos anteriores, también presupone que la mejora de la calidad educativa pasa por la adquisición de autonomía por parte de las Universidades, pero además observa que, en ese proceso, algunas Universidades reforzarán de apoyo externo, por lo que prescribe una intervención flexible del Estado, hecha a la medida y adaptada a las necesidades de cada Universidad.

La siguiente tabla resume los tres modelos mencionados y compara sus principales características.

Modelos de Arquitectura Institucional de los Sistemas Escolares Latinoamericanos

  Modelo I Burocrático-regulado Modelo II Autonómico- desregulado Modelo III Autonómico-regulado
Intervención del Estado Rígida Mínima Flexible
Manera de intervención del Estado Supervisión (relación jerárquica con Universidades)

                                                

Reglas generales, lineamientos curriculares Apoyo y seguimiento (relación no jerárquica con universidades)
Nivel de autonomía de las escuelas Autonomía mínima o ausente Autonomía total no condicionada Autonomía gradual y progresiva (condicionada a las capacidades de la escuela)
Asignación de competencias a las escuelas Ninguna Las universidades asumen competencias tradicionalmente reservadas para el Estado Las Universidades asumen competencias progresivamente, con acompañamiento y control del Estado
Tipo de regulación del Estado Hiperregulación (se asignan fines y medios) Hipo-regulación Regulación moderada (se asignan fines y se recomiendan medios)
Tipo de apoyo del Estado (asesoría Decidido por el Estado Mínimo o ausente Ofrecido por el Estado y solicitado por las Universidades
Tipo de seguimiento del Estado (evaluación) Externo (énfasis en resultados y procesos)  

Externo/interno (énfasis en resultados)

Externo/interno (énfasis en resultados y procesos)

Adaptada de: Pablo Cevallos Estarellas (2016), p 58) Cambiar la arquitectura institucional del sistema escolar para mejorar la calidad educativa en Ecuador. Universidad de SDan Francisco. Quito. Capítulo 2. Minga Libros

 Por último:

Pero ¿Quién tenía razón?

¿Quién tiene razón?

 ¿Quién se equivocó? -pregunté desorientado… Guillermo se quedó un momento callado, mientras levantaba hacia la luz la lente que estaba tallando. Después la bajó hacia la mesa y me mostró, a través de dicha lente, un instrumento que había en ella:

Mira – me dijo-. ¿Qué ves?

 – Veo el instrumento, un poco más grande.

 – Pues bien, eso es lo máximo que se puede hacer: mirar mejor.

Diálogo entre Adso de Melk y Fray Guillermo de Baskerville. Umberto Eco, El Nombre de la Rosa, Tercer Día, Nona.

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